Als die Welt 1991 sah, wie Polizisten aus Los Angeles Rodney King vor der Kamera schlugen, sollten sich die Gespräche darüber, wie die Polizei mit Farbgemeinschaften umgeht, ändern. Der Kongress hörte die Rufe der Öffentlichkeit nach Rechenschaftspflicht. Obwohl das Gesetz zur Kontrolle und Durchsetzung von Gewaltkriminalität von 1994 die Haftstrafen erhöht und die Mittel für die Rekrutierung der Polizei erhöht hat, enthält es auch eine Bestimmung für das, was ein Juraprofessor seitdem als „den einzigen zuverlässigen Weg zum Wiederaufbau der Beziehungen zwischen Polizei und Gemeinde“ bezeichnet hat: die föderale Muster-oder-Praxis-Untersuchung.
Nur wenige in der Öffentlichkeit mögen diese Ermittlungen bei diesem Namen nennen, aber ihr übliches Ergebnis – ein Erlass zur Zustimmung des Bundes zwischen dem Justizministerium und einer Stadt, um eine Polizeireform zu erzwingen – ist weithin bekannt geworden, insbesondere seit dem Aufkommen der Black Lives Matter-Bewegung. Nachdem der schwarze Teenager Michael Brown von einem weißen Polizisten in Ferguson, Missouri, getötet worden war, leitete das DOJ eine Muster-oder-Praxis-Untersuchung ein und erhielt ein Zustimmungsdekret, um Polizeipraktiken „auf Deeskalation und Vermeidung von Gewalt“ auszurichten.
Diese Untersuchungen unterliegen sowohl Hype als auch Spott, sind aber theoretisch nicht allzu kompliziert. Wenn das Justizministerium Grund zu der Annahme hat, dass eine örtliche Polizeibehörde – nicht ein einzelner Beamter – vorsätzlich und systematisch die verfassungsmäßigen Rechte der Personen verletzt, mit denen sie beauftragt ist, kann das DOJ eine solche Untersuchung mit einem sog Vorabanfrage. Wenn die Ermittler des DOJ genügend Beweise finden, wenden sie sich an die Polizei und erstellen einen „Befundbrief“, ein Dokument, das das Gesetz erklärt und die Art und Weise beschreibt, in der die Zielbehörde gegen das Gesetz verstößt. Das DOJ kann dann Schulungen anbieten, um die Polizeiprotokolle der Abteilung zu untermauern oder ein verbindliches Rechtsdokument auszuhandeln, das die Polizei verpflichtet, ihre Geschäftsabläufe zu ändern.
Dies ist ein wirksames Werkzeug. In Cincinnati verhandelte das DOJ 2002 eine Absichtserklärung mit der Polizei und der Stadtregierung. Von 1999 bis 2014 gingen die Vorfälle mit Gewaltanwendung durch die Polizei in der Stadt um 69 Prozent zurück, während Bürgerbeschwerden gegen Beamte um 42 Prozent zurückgingen. In Newark, New Jersey, fanden Ermittler des DOJ „erhebliche Rassenunterschiede“ bei Festnahmen und anderen Problemen, die 2016 zur Verhandlung eines Zustimmungsdekrets führten. Im Jahr 2020 erlebte Newark keine einzige Schießerei durch die Polizei. Mit der bemerkenswerten Ausnahme von Donald Trump haben alle Präsidenten beider Parteien seit 1994 Muster-oder-Praxis-Untersuchungen durchgeführt, um zu versuchen, die Rechenschaftspflicht für illegale Polizeipraktiken sicherzustellen. Aber eines haben sie, abgesehen von einem Fall während der Obama-Jahre, nicht getan: Dieses Instrument zu nutzen, um die andere Seite unserer Medaille der Strafverfolgung zu verbessern: die Strafverfolgung.
Das ist ein Versehen. Muster-oder-Praxis-Untersuchungen könnten ein sehr wirksames Mittel sein, um sicherzustellen, dass Staatsanwälte nicht die verfassungsmäßigen Rechte der Menschen untergraben.
Obwohl die Leute das bundesstaatliche Muster-oder-Praxis-Gesetz normalerweise mit Polizeiarbeit in Verbindung bringen, wird der Wortlaut des Gesetzes – der ausdrücklich seine Anwendbarkeit sowohl auf „Strafverfolgungsbeamte“ als auch auf „Beamte oder Angestellte einer Regierungsbehörde mit Zuständigkeit für die Jugendgerichtsbarkeit oder die Inhaftierung von Jugendlichen“ – schränkt die Art der Strafverfolgung in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht ein. Da Staatsanwälte Strafverfolgungsbehörden sind, gilt dieses Gesetz auch für sie. Das Obama DOJ erkannte dies, als es 2016 eine Muster-oder-Praxis-Untersuchung gegen die Staatsanwaltschaft von Orange County, Kalifornien, einleitete.
Staatsanwälte waren seit jeher gesetzlich verpflichtet, verfassungsmäßige Rechte nicht zu verletzen, aber erst in den letzten Jahrzehnten hat der Oberste Gerichtshof konkrete Leitlinien für sie gegeben. 1963 hielt das Oberste Gericht in Brady gegen Maryland dass Staatsanwälte der Rechtsabteilung des Angeklagten Zugang zu allen Beweisen gewähren müssen, die auf die Unschuld des Mandanten schließen lassen. In den 1983er Jahren Batson gegen Kentuckybekräftigte der Oberste Gerichtshof, dass Staatsanwälte potenzielle Geschworene nicht auf der Grundlage der Rasse verurteilen können, und führte einen dreiteiligen Test ein, mit dem Richter Verstöße feststellen könnten. Der Oberste Gerichtshof erkannte auch 1980 und erneut 1986 an, dass die Verwendung von Gefängnisinformanten, um Verdächtigen Geständnisse zu erzwingen, ohne dass ihre Anwälte anwesend sind, ihr Recht des Sechsten Verfassungszusatzes auf Anwesenheit eines Anwalts während eines Regierungsverhörs untergräbt.
Von Anfang bis Ende würden Muster-oder-Praxis-Untersuchungen gegen Staatsanwaltschaften dem gleichen Prozess folgen, der im polizeilichen Kontext etabliert wurde. Sobald die Ermittler des DOJ Grund zu der Annahme haben, dass eine Strafverfolgungsbehörde ein verfassungswidriges Verhalten zeigt, können sie eine vorläufige Untersuchung einleiten, um festzustellen, ob ein ausreichender Grund für eine umfassende Untersuchung besteht. Wird dieser Schwellenwert erreicht, kann das DOJ die Staatsanwaltschaft informieren und eine offizielle Untersuchung einleiten.
Als nächstes kommt der Befundbrief. Wenn das DOJ ein Muster von Verfassungsverletzungen feststellt und das Büro der Staatsanwaltschaft für Veränderungen bereit ist, kann es eine Vereinbarung als Aktionsplan zur Erreichung der Rechtskonformität ausarbeiten. Wenn das Büro der Staatsanwaltschaft feindselig ist, kann das DOJ eine Beschwerde bei einem Bundesgericht einreichen und der Staatsanwaltschaft zwei Optionen lassen: Kampf oder Vergleich. (Polizeibehörden entscheiden sich praktisch immer für eine Ansiedlung.)
Einer der Gründe, warum die Beteiligung des DOJ so notwendig ist, ist, dass es beim Betrug einfacher ist, Verurteilungen und harte Strafen zu erhalten, als wenn man sich an die Regeln hält. Daher werden örtliche Staatsanwälte ermutigt, zu betrügen. Die Wahl von Dutzenden fortschrittlicher Staatsanwälte in liberalen Stadtbezirken hat dazu geführt, dass einige schlechte Akteure zur Rechenschaft gezogen werden, aber in konservativeren Bezirken gibt es nichts, was Staatsanwälte dazu bringt, sich an das Verfassungsrecht zu halten. Die Mehrheit der Wahlkreise in vielen oder sogar den meisten Bezirken scheint ambivalent in Bezug auf das Fehlverhalten der Staatsanwaltschaft zu sein, insbesondere wenn die Kriminalität zunimmt, wie es jetzt der Fall ist.
Es bestehen Risiken für diese Strategie. Eine Regierung, die darauf aus ist, blaue Städte zu bestrafen, könnte Ermittlungen nach Muster oder Praxis für Übel missbrauchen. Zum Beispiel könnte ein republikanischer Generalstaatsanwalt hypothetisch behaupten, dass progressive Staatsanwälte die Gleichschutzklausel des Vierzehnten Verfassungszusatzes verletzen, indem sie Einwanderern ohne Papiere nachsichtige Plädoyers gewähren, um unverhältnismäßige Nebenfolgen wie Abschiebung zu verhindern. Auch ein republikanischer Generalstaatsanwalt könnte diese Ermittlungen nutzen, um ein Verbot von Schusswaffen zu verfolgen, aber er oder sie sollte, zumindest theoretisch, nicht weit kommen. In District of Columbia gegen Heller, schrieb Richter Antonin Scalia, dass „unserer Meinung nach nichts an den langjährigen Verboten des Besitzes von Schusswaffen durch Schwerverbrecher und Geisteskranke oder an Gesetzen, die das Tragen von Schusswaffen an sensiblen Orten wie Schulen und Regierungsgebäuden verbieten, in Frage gestellt werden sollte, oder Gesetze, die Bedingungen und Voraussetzungen für den kommerziellen Verkauf von Waffen auferlegen.“ Trotzdem könnten bösgläubige Generalstaatsanwälte sicherlich versuchen, das Gesetz zu untergraben, um politischen Maßnahmen und Beamten, die sie nicht mögen, politischen Schaden zuzufügen.
Dies sind jedoch keine Gründe für eine demokratische Regierung, dieses Instrument endgültig zu vermeiden. Wenn Staatsanwälte die Bürgerrechte von Menschen verletzen, verletzen sie reale Menschen und verletzen ihre ethischen Verpflichtungen und haben selten rechtliche oder berufliche Konsequenzen. Die Menschen, die durch ihre schlechten Taten am direktesten geschädigt werden, sind kriminelle Verdächtige – oder in einigen Fällen verurteilte Schwerverbrecher. Sie sind nicht ausreichend gerüstet, um die Einhaltung der Verfassung auf systemischer Ebene zu erzwingen. Solch ein systematischer Wandel erfordert einen Reformvorstoß der Bundesregierung selbst – und sie verfügt bereits über ein sehr gutes Instrument, um diesen Vorstoß zu machen.