Europa hat die Neufassung seines digitalen Regelwerks fast abgeschlossen. Jetzt kommt der schwierige Teil: Wer kann das durchsetzen?
Am Donnerstag verabschiedeten die Länder der Europäischen Union den Digital Services Act und den Digital Markets Act – wegweisende Vorschläge, die darauf abzielen, die Online-Welt zugunsten der Verbraucher neu auszubalancieren und gleichzeitig Big-Tech-Unternehmen stärker dafür verantwortlich zu machen, was online veröffentlicht wird und wie sie gegen kleinere Konkurrenten konkurrieren.
Doch während die Staats- und Regierungschefs der EU hoffen, diese Regeln in der ersten Hälfte des nächsten Jahres mit ihren Amtskollegen in der Europäischen Kommission und im Europäischen Parlament zu finalisieren, ist bereits eine Schlägerei im Gange.
Die Frage: Welche Aufsichtsbehörden haben das Recht, hohe Geldstrafen – zwischen 6 und 10 Prozent des Jahresumsatzes eines Unternehmens oder potenziell Milliarden Euro – für potenzielles Fehlverhalten zu verhängen.
Auf der einen Seite gibt es diejenigen, die wollen, dass die Kommission eine größere Rolle bei der Überwachung von Facebook, Google und Amazon übernimmt, nachdem die Bemühungen zur Durchsetzung der Datenschutzstandards des Blocks, der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO), in Streitigkeiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden darüber, wer zuständig ist.
Auf der anderen Seite gibt es diejenigen, die wollen, dass die Länder entscheidende Durchsetzungsbefugnisse behalten. Zu diesem Lager gehören nationale Behörden, insbesondere Wettbewerbsbehörden, die über Jahre hinweg ihre Durchsetzungsmuskulatur aufgebaut haben.
Vieles steht auf dem Spiel.
Brüssel hat seinen Ruf als digitaler Polizeibeamter des Westens auf diese neuen Vorschläge gesetzt, in der Hoffnung, seine eigenen Mitgliedsländer und Verbündeten wie die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich dazu zu bewegen, seinem Beispiel bei der Bekämpfung potenzieller Exzesse zu folgen, vor allem von einigen der größten im Silicon Valley Namen.
Die kommenden Vorschriften werden jedoch nur so gut sein, wie sie durchgesetzt werden, und die politischen Entscheidungsträger sind sich über die Rolle der Kommission im Vergleich zu den nationalen Behörden uneinig.
Diese Differenzen müssen nun in den nächsten sechs Monaten ausgearbeitet werden, bevor Europas digitales Regelwerk – das sowohl Kartell- als auch Social-Media-Gesetze umfasst – endlich verabschiedet wird und höchstwahrscheinlich bis 2023 im gesamten 27-Länder-Block zum Gesetz wird.
„Es ist eine Revolution für Big Tech. Aber es ist auch eine Revolution für Europa, im Sinne eines Integrationssprungs“, sagte Alexandre de Streel, Leiter einer externen Expertengruppe, die die Kommission bei ihren Vorschlägen im Zusammenhang mit dem Online-Angebot unterstützt Plattformökonomie.
“Die Durchsetzung wird enorm kompliziert sein”, fügte er hinzu. “Ich glaube, die Kommission hat die Aufgabe unterschätzt.”
Eine Geschichte von zwei Vorschlägen
Das Schlachtfeld darüber, wie viel Kontrolle die Kommission über Europas neu gestaltetes digitales Playbook haben wird, unterscheidet sich zwischen dem Digital Services Act (DSA) und dem Digital Markets Act (DMA).
Nach den ursprünglichen Vorschlägen für das DSA, das die Moderationsrichtlinien für illegale Inhalte in sozialen Medien und gefährliche Inhalte auf E-Commerce-Sites regelt, wurde erwartet, dass Brüssel den nationalen Regulierungsbehörden die zweite Geige spielen würde.
In Übereinstimmung mit der Rechtstradition im Block wären nationale Wachhunde die zuständigen Durchsetzungsbehörden gewesen, es sei denn, die Probleme erstrecken sich über mehrere Länder und erforderten das Eingreifen von EU-Beamten.
Aber im letzten Verhandlungsjahr hat sich das geändert. Von den nationalen Regierungen genehmigte Pläne werden die Kommission zur alleinigen Regulierungsbehörde für die größten Technologieunternehmen wie Facebook und Google machen und Brüssel die Befugnis übertragen, Geldstrafen in Höhe von mehreren Milliarden Euro zu verhängen, wenn diese Unternehmen illegale Inhalte auf ihren Plattformen nicht ausreichend bekämpfen. Die nationalen Regulierungsbehörden werden kleinere Plattformen weiterhin überwachen.
Diese 180-Grad-Wende ergibt sich aus Erfahrungen mit den europäischen Datenschutzbestimmungen, die erforderten, dass eine Behörde – in erster Linie die irische oder luxemburgische Datenschutzbehörde – die einzige Aufsichtsbehörde für US-Technologiegiganten sein musste, da diese Firmen ihren Hauptsitz in diesen Niedrigsteuerländern hatten Länder.
Fünf Beamte der Kommission teilten POLITICO mit, dass die Beschränkungen dieses Systems, einschließlich des Mangels an Ressourcen für die nationalen Datenschutzbehörden zur Durchsetzung der Regeln und der Streit zwischen den Behörden verschiedener Länder darüber, wer die Ermittlungen leiten soll, die politischen Entscheidungsträger dazu veranlasst hätten, sich an Brüssel und nicht an die nationalen Hauptstädte zu wenden das Gesetz über digitale Dienste durchsetzen. Die Beamten sprachen unter der Bedingung der Anonymität, da sie nicht befugt waren, öffentlich über interne Beratungen zu sprechen.
Die von Brüssel erwartete neue Durchsetzungsrolle bleibt jedoch nicht ohne Herausforderungen.
Nur wenige Agenturen wurden bisher mit einer so grundlegenden Durchsetzungsrolle gegenüber Social Media und E-Commerce beauftragt. Zu diesen Befugnissen gehören die Überwachung der Risikobewertungen von Unternehmen zu potenziell schädlichen Aktivitäten in ihren Netzwerken, die Sicherstellung, dass externe Gruppen auf interne Daten dieser Unternehmen zugreifen können, und die Untersuchung – mit der Möglichkeit von Blockbuster-Bußgeldern – potenziellem Fehlverhalten.
Diese Aufgabe wird wahrscheinlich der Generaldirektion Kommunikationsnetze, Inhalte und Technologie der Kommission oder GD Connect zufallen, die keine Erfolgsbilanz bei der Durchsetzung vorweisen kann und wahrscheinlich Hunderte neuer Regulierungsbehörden einstellen muss, um mit den neuen Vorschriften Schritt zu halten. Der Vorschlag sah zunächst vor, dass 50 Bedienstete der Kommission an der Aufsicht über das Digitaldienstegesetz arbeiten.
Drei verschiedene EU-Beamte teilten POLITICO mit, dass einige in dieser Kommissionsdienststelle zwar bestrebt seien, diese Rolle zu übernehmen, ein Mangel an Fachwissen und Ressourcen ihre Bemühungen jedoch möglicherweise behindern könnte. Einer dieser Beamten schlug vor, dass verschiedene Teile der EU-Exekutive bei der Herkulesaufgabe der Überwachung von Facebook helfen müssten, während ein anderer in Frage stellte, ob die politischen Entscheidungsträger der EU die praktischen Aspekte durchdacht hätten, sich auf eine ungeprüfte Aufsichtsbehörde der Kommission zu verlassen, um die Sicherheit der Menschen zu gewährleisten online.
“Wir haben keine 40 Milliarden auf der Bank und öffentliche Institutionen werden ständig um Ressourcen gedrängt”, sagte ein Beamter, der unter der Bedingung der Anonymität sprach, um interne Angelegenheiten zu besprechen. “Wir haben nicht das gleiche technische Know-how wie Google.”
Brüssel vs. nationale Hauptstädte
Beim Digital Markets Act stellt sich nicht die Frage, ob Brüssel genug Macht haben wird. Es geht darum, zu viel zu geben.
Gemäß den am Donnerstag von den EU-Ministern genehmigten Vorschlägen behält das Kartellamt der Kommission oder die Generaldirektion Wettbewerb die Befugnis, die neuen Regeln durchzusetzen, einschließlich der Beschränkungen für die Expansion von Technologieunternehmen, wenn solche Aktivitäten Konkurrenten oder Verbrauchern schaden könnten. Auch die nationalen Regulierungsbehörden müssen Brüssel informieren, wenn sie Untersuchungen durchführen, obwohl es Spielraum für eine gewisse Koordinierung zwischen den EU- und den nationalen Regulierungsbehörden gibt.
Dieser im Digital Markets Act umrissene politische Wandel hin zum Handeln vor und nicht nach potenziellem Fehlverhalten stellt einen tiefgreifenden Wandel bei der Durchsetzung des Wettbewerbs dar.
Brüssel ist jedoch nicht das einzige Spiel in der Stadt.
Die nationalen Wettbewerbsaufsichtsbehörden, insbesondere in Deutschland und Frankreich, haben deutlich gemacht, dass sie die Macht über digitale Kartellfälle behalten wollen, und Berlin hat Anfang 2021 neue Regeln verabschiedet, die dem Bundeskartellamt ähnliche Befugnisse einräumten, Unternehmen daran zu hindern, in neue Märkte vorzudringen. Bisher hat Andreas Mundt, der Chef dieser Behörde, diese Befugnisse genutzt, um Ermittlungen gegen Facebook, Amazon und Apple einzuleiten.
In einem Gespräch mit dem Deutschen Anwaltverein im Oktober äußerte Mundt Bedenken, dass, wenn der Kommission die alleinige Durchsetzungsbefugnis für das Gesetz über die digitalen Märkte übertragen würde, möglicherweise nicht genügend Ressourcen zur Verfügung stehen, um alle potenziellen Online-Missbräuche zu untersuchen.
“Es wäre sinnvoller, zu den nationalen Wettbewerbsbehörden zurückzukehren und sie in die Durchsetzung des DMA einzubeziehen”, sagte er.
Deutschland, Frankreich und die Niederlande richteten im September einen gemeinsamen offenen Brief an die Kommission, in dem die Aufteilung der Durchsetzungsbefugnisse zwischen Brüssel und den nationalen Hauptstädten gefordert wurde. Diese Länder forderten EU-Beamte nachdrücklich auf, den lokalen Regulierungsbehörden Raum zu geben, ihre eigenen Fälle zu verfolgen, auch wenn sie über das hinausgehen, was in den EU-weiten Vorschriften festgelegt war. Diese Beziehung zwischen den Durchsetzungsbehörden der Kommission und den nationalen Regulierungsbehörden muss noch ausgearbeitet werden.
“Da die digitale Wirtschaft komplex und facettenreich ist, können eine Reihe von Konstellationen nationale Besonderheiten aufweisen”, so die französische, deutsche und niederländische Regierung in ihrem offenen Brief. “Die Mitgliedstaaten sollten daher weiterhin in der Lage sein, nationale Regeln festzulegen und durchzusetzen.”
Dennoch bereitet sich die Kommission auf die schwierige Aufgabe der Durchsetzung vor.
Am 16. November hat der Beamte der Wettbewerbsabteilung der EU-Exekutive eine Task Force zum sogenannten Digital Markets Act ins Leben gerufen, die schließlich eine maßgebliche Rolle bei der Durchsetzung der neuen Regeln spielen könnte, indem sie feststellt, welche marktbeherrschenden Unternehmen sogenannte „Gatekeeper“ sind. Brüssel hat es sich vorerst vorgenommen, die kartellrechtlichen Vorschläge zu Beginn des neuen Jahres zu verabschieden.
„Das Ziel der neuen DMA-Taskforce wird es zunächst sein, eine rechtzeitige Annahme der Regeln sicherzustellen“, sagte ein Kommissionsbeamter, der unter der Bedingung der Anonymität sprach, um interne Verfahren zu erörtern. “Danach müssen wir im nächsten Schritt entscheiden, wer genau als Gatekeeper in Frage kommt.”
KORREKTUR: Dieser Artikel wurde aktualisiert, um den Namen von Alexandre de Streel richtig zu schreiben.