Globales Steuerabkommen riskiert, dass die USA halb rein, halb raus – POLITICO

Als die USA am Donnerstag eine Entspannung mit europäischen Ländern, die US-amerikanischen Internetgiganten eine Abgabe auferlegt hatten, war dies die neueste gute Nachricht für die Unterhändler, die ein umfassendes internationales Abkommen zur Besteuerung von Unternehmensgewinnen ausarbeiten.

Doch über diesen Gesprächen hängt noch eine viel größere Frage: Können die USA ihr Versprechen einlösen, dem globalen Abkommen beizutreten, das 2023 in Kraft treten soll?

Es geht um die Frage, ob Präsident Joe Bidens Regierung kann das von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ausgehandelte Abkommen unterzeichnen, wobei die Demokraten nur eine hauchdünne Mehrheit im Kongress kontrollieren. Inmitten der entschiedenen republikanischen Opposition bedeutet die politische Mathematik wahrscheinlich, dass der US-Gesetzgeber bestenfalls nur einen Teil der umfassenden Neufassung des Weltsteuersystems billigen könnte, sagen Experten.

US-Finanzministerin Janet Yellen sagte, die Regierung werde im Laufe des nächsten Jahres einen Weg finden, dem Abkommen beizutreten. Aber der Haken liegt beim Kongress, wo die Demokraten sich bemühen, die Arbeit zu beenden und die Partei an einer umfassenden sozialpolitischen Gesetzgebung zu vereinen, die auch das einzige Instrument ist, um Steueränderungen bis zum Jahresende durchzusetzen.

Wenn es den Demokraten gelingt, diese Maßnahme zu verabschieden – eine schwere Aufgabe, denn sie erfordert faktisch Einstimmigkeit der Parteien – könnte sie eine Sprache enthalten, die die USA an einem der beiden Kernelemente des OECD-Abkommens ausrichten würde: die Einführung einer globalen Mindestkörperschaftssteuer von 15 Prozent. Aber der andere Plan – der die Gewinne riesiger multinationaler Unternehmen, einschließlich digitaler Giganten, besteuern und dann das Bargeld überall dort verteilen würde, wo sie weltweit tätig sind – würde wahrscheinlich Änderungen an bestehenden Steuerabkommen erfordern, da es auf internationaler Zusammenarbeit beruht.

Und genau darin liegt der Haken für die Demokraten: Vertragsänderungen erfordern zwei Drittel der Zustimmung im 100-köpfigen US-Senat, einschließlich der Unterstützung von 17 republikanischen Senatoren. Bis heute ist die Opposition der Republikaner felsenfest.

Der republikanische Senator Patrick Toomey war kürzlich in einer Anhörung unverblümt: “Ich halte das für unwahrscheinlich.”

Solange sich die größte Volkswirtschaft der Welt zumindest teilweise engagiert, wird dies nach Ansicht einiger Steuerexperten kein fataler Schlag für das globale Abkommen insgesamt sein. Aber in einem solchen “Halb rein, halb raus”-Szenario könnte dies bedeuten, dass immer mehr Länder auf eigene Faust auf den Zug der Digitalsteuer aufspringen, um diese Gewinne ohne internationales Abkommen zu erobern.

„Wenn das globale Abkommen scheitert, ist es wahrscheinlicher, dass Länder wie Indien und andere sich mit digitalen Steuern befassen“, sagte Reuven Avi-Yonah, Professor für Steuerrecht an der University of Michigan. “Diese Länder werden sich weiterhin einseitig bewegen.”

Fortschritt bis heute

Jahrelang versuchten Länder, einen Weg zu finden, Giganten wie Facebook und Google zu besteuern, die in vielen Rechtsordnungen tätig sind, in denen sie wenig oder keine physische Präsenz haben. Auch deshalb zahlen solche Firmen oft kaum Steuern.

Im Rahmen des von der OECD geführten Prozesses versuchten die Verhandlungsführer, dieses Defizit zu beheben, indem sie einen Weg für die nationalen Regierungen fanden, einen Teil dieses Gewinns einzustreichen, basierend auf einer Formel, die diese Barmittel abhängig vom Standort der Unternehmen verteilt. Sie haben auch einen Mindestsatz für die Körperschaftsteuer vorgeschlagen, um multinationale Unternehmen davon abzuhalten, Steueroasen auszunutzen, um ihre globale Gesamtrechnung zu senken.

Diese Gespräche zogen sich über Jahre hin und waren mit politischem Gegenwind konfrontiert, einschließlich der Position der Regierung von Donald Trump, dass eine solche Überarbeitung lediglich freiwillig sein sollte. Aber der Wechsel der US-Präsidenten, verbunden mit dem Druck des Digitalsteuerboomlets in Europa, öffnete im vergangenen Sommer die Tür zu einem groben Rahmenabkommen. Darauf folgte Anfang dieses Monats die Unterzeichnung durch die G20-Staaten, die mit Unterstützung langjähriger Niedrigsteuerverweigerer wie Irland nach beträchtlichem Pferdehandel abgeschlossen wurde.

Der erste Teil dieses Abkommens, bekannt als Pillar One, stellt sicher, dass die 100 größten Unternehmen der Welt Steuern auf ihre weltweiten Aktivitäten und Verkäufe zahlen. Es verwendet eine komplexe Formel, bei der 25 Prozent des Gewinns für Unternehmen mit einer Gewinnmarge von mindestens 10 Prozent und einem Jahresumsatz von mindestens 20 Milliarden US-Dollar weltweit aufgeteilt werden. Auf diese Weise können Regierungen auf der ganzen Welt, auch in Entwicklungsländern, zusätzliche Steuereinnahmen von diesen Unternehmen erzielen, zu denen auch die Internetgiganten gehören. Die OECD schätzt, dass die Rückstellung rund 125 Milliarden US-Dollar an Körperschaftsteuereinnahmen unter den teilnehmenden Regierungen verteilen würde.

Der zweite Teil der Transaktion, die zweite Säule, legt einen internationalen effektiven Mindestkörperschaftsteuersatz von 15 Prozent für Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mindestens 750 Millionen Euro fest. Es würde es den Ländern ermöglichen, gemeinsam zusätzliche 150 Milliarden US-Dollar an jährlichen Steuereinnahmen einzustreichen. Diese Änderungen sollen bis 2023 in Kraft treten, nachdem die nationalen Regierungen die erforderlichen nationalen Rechtsvorschriften genehmigt haben.

Im Kongress zu Ja kommen

Trotz Fortschritten auf globaler Ebene bedeutet die politische Spaltung der USA, dass in den nächsten Wochen alles in der Schwebe hängt, was Washington zu liefern hat. Die Demokraten setzen alles daran, ihre massiven Sozialausgaben – die alles von der Gesundheitsversorgung über Elternurlaub bis hin zum Klimawandel abdecken – mit knappen Mehrheiten über die Linie zu bringen. Es wird auch eine Reihe von Steuererhöhungen beinhalten, auch für Unternehmen, um einige dieser Programme zu bezahlen.

Da die Republikaner diesen Gesetzentwurf einheitlich ablehnen, setzen die Demokraten im Senat auf ein spezielles Verfahren, die sogenannte Versöhnung, das es ihnen ermöglicht, bestimmte Arten von Gesetzen im Oberhaus mit nur einer einfachen Mehrheit von 50 Stimmen statt der üblichen Anforderung zu verabschieden von 60, um einen Filibuster zu brechen. Ihre Herausforderung besteht darin, widerspenstige gemäßigte Senatsdemokraten ins Boot zu holen und gleichzeitig sicherzustellen, dass auch die sehr knappe demokratische Mehrheit im Repräsentantenhaus mitmacht.

Die andere Herausforderung für die Demokraten im Kongress und die Biden-Regierung besteht darin, dass es in diesem Jahr keine anderen echten Optionen gibt, um Steueränderungen voranzutreiben, da die Versöhnungsoption normalerweise nur einmal pro Geschäftsjahr genutzt werden kann.

Sie haben jedoch einen Vorteil darin, dass die USA bereits über eine in Trumps Steuerreform 2017 erlassene Bestimmung verfügen, die in den USA ansässige multinationale Unternehmen auf ihre Auslandseinkommen besteuert, bekannt als Global Intangible Low-Taxed Income (GILTI). Die Maßnahme soll das Netz der US-Besteuerung für amerikanische Firmen erweitern, die sonst ihre Gewinne im Ausland parken würden.

In seiner derzeitigen Form liegt der effektive Satz von GILTI bei etwa 10 Prozent und ermöglicht es Unternehmen, ihre internationale Haftung über Hoch- und Niedrigsteuerländer hinweg zu „poolen“. Um diese Bestimmung mit dem OECD-Abkommen zu harmonisieren, müsste der Kongress den Satz wahrscheinlich auf den vereinbarten globalen Mindestsatz anheben und ihn länderweise anwenden, was laut Ökonomen viel mehr Steuereinnahmen einbringen würde.

„GILTI ist ein schwacher Stock, aber zumindest ist er ein Stock“, sagte Thornton Matheson, Ökonom und Senior Fellow am Urban-Brookings Tax Policy Center in Washington, DC . Durch ein erweitertes System wie die zweite Säule könnten Sie viel mehr Einnahmen erzielen.”

Diese Änderung kann immer noch eine schwere Aufgabe sein, da einige gemäßigte Demokraten und viele Republikaner besorgt sind, dass Änderungen der GILTI-Sprache die globale Quote von 15 Prozent übersteigen und die USA im Vergleich zu anderen Ländern nicht mehr wettbewerbsfähig machen könnten. Einige sagen auch, dass die USA bei der Einführung dieser Steuer nicht anderen Ländern voraus sein sollten. Aber zumindest haben die Unterhändler des Repräsentantenhauses und des Senats bereits Gesetzestexte verfasst, die in der endgültigen Fassung des Sozialausgabengesetzes verwendet werden können, wenn sie internationale Steuern erschließen wollen, um ihre nationalen Prioritäten zu bezahlen.

Glas halb voll?

Sollte es den Demokraten gelingen, ihre innenpolitische Agenda durchzusetzen und ausreichende Änderungen bei der internationalen Besteuerung vorzunehmen, könnten die USA bei den OECD-Gesprächen etwas auf den Tisch legen. Und die Demokraten haben möglicherweise die Chance, im nächsten Jahr wieder Steuerfixes zu verabschieden, sollten sie ein weiteres Versöhnungspaket verfolgen – obwohl die Zwischenwahlen des Kongresses 2022 den Gesetzgeber bei jeder Art von kühnen Gesetzen, einschließlich umstrittener Steuererhöhungen, scheuer machen könnten.

Dennoch bleibt die Frage, wie sich die USA der ersten Säule anschließen könnten, ohne dass eine übergroße Mehrheit der demokratischen und republikanischen Senatoren die Vertragsänderungen unterstützt. In diesem Szenario könnte sich der endgültige OECD-Deal also weitgehend auf eine globale Mindeststeuer konzentrieren, aber es fehlt ein Mechanismus zur Besteuerung und Umverteilung der Gewinne der größten multinationalen Unternehmen, einschließlich der digitalen Giganten.

Würde das Facebook und Google vom Haken lassen? Nicht unbedingt, in den Augen einiger Ökonomen, die sagen, dass mehr Länder, die an zusätzlichen Einnahmen interessiert sind, möglicherweise eigene digitale Steuern erheben. Wenn diese Abgaben große multinationale Konzerne treffen, könnten die Heimatländer der Unternehmen ihnen eine ausländische Steuergutschrift anbieten, um die Differenz auszugleichen – ähnlich wie die USA am Donnerstag mit europäischen Unterhändlern vereinbart haben: Die europäischen Digitalsteuern bleiben bis zum Inkrafttreten des OECD-Deals bestehen , und bis dahin lässt Washington multinationale Konzerne diese Zahlungen an das US-Finanzministerium abschreiben.

Auf breiterer Ebene sind die USA jedoch vehement dagegen, dass andere Länder bei der Digitalsteuer ihren eigenen Weg gehen, solange der OECD-Deal ausgearbeitet wird.

Für ein globales Abkommen seien die USA “unverzichtbar, weil dort so viele große multinationale Konzerne ansässig sind”, sagt Dhammika Dharmapala, Ökonom und Professor an der University of Chicago Law School. „Aber wenn andere Regierungen das Gefühl haben, dass sie einen anderen Weg finden müssen, um digitale Giganten zu besteuern, können sie dies durch ihre eigenen digitalen Steuern ohne einen Deal angehen.“

Trotz ihrer Unbeliebtheit im Silicon Valley seien diese Art von Abgaben für einige Regierungen attraktiv, da sie die Bruttoeinnahmen – in den Ländern, in denen die Verbraucher tatsächlich leben – besteuern und nicht die Gewinne, die verschoben werden können.

„Wenn es einen politischen Druck gibt, digitale Unternehmen zu besteuern, dann sind diese [levies] sind eine direktere und zielgerichtetere Lösung, und wenn ihr Satz nicht zu hoch ist, können sie nicht zu störend sein”, fügte er hinzu. “In diesem Sinne sind digitale Steuern vielleicht nicht so schlimm, wie manche vorgeschlagen haben.”

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