Wirtschaftliche Lehren aus der Pandemie – POLITICO

Fabio Panetta ist Mitglied des Vorstands der Europäischen Zentralbank.

Mit der vollständigen Wiedereröffnung der Wirtschaft wird sich ändern, was Europa braucht, um gestärkt aus der Pandemie hervorzugehen. Wir müssen uns vom Ausgleich von Einkommensverlusten zu neuen Einkommen verlagern und von der Erhaltung der Produktionskapazitäten zur Umschichtung von Kapital und Arbeitskräften in Sektoren mit günstigeren Möglichkeiten. Ob wir erfolgreich sein werden, hängt davon ab, wie wir die Art und Weise, wie die europäische Wirtschaft regiert wird, reformieren.

Als die Pandemie ausbrach, intervenierte die Europäische Union, um sofortige Unterstützung zu leisten: Steuer- und Beihilfevorschriften wurden ausgesetzt und wirksame gemeinsame Instrumente eingeführt; die Europäische Zentralbank (EZB) hat außerordentliche Maßnahmen ergriffen, um der Wirtschaft zu helfen, den Schock zu absorbieren, und die Eigenkapitalvorschriften für Banken gelockert.

Mit dem Ende der akuten Phase der Pandemie stehen wir vor einer grundsätzlichen Wahl: Kehren wir zum Vorkrisenmodell der Wirtschaftspolitik zurück oder entscheiden wir uns für eine Transformation?

Während der Finanzkrise hat die Eurozone einen falschen Policy-Mix gewählt, wodurch eine wirtschaftliche Lücke zu anderen großen Volkswirtschaften entstand, von der wir uns noch nicht erholt haben. Damals drehte sich die Governance der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) um eine Dichotomie zwischen mangelnder Koordinierung zwischen Fiskal- und Wirtschaftspolitik – außerhalb von Notfällen – und weitreichenden politischen Konditionalitäten bei Finanzhilfeprogrammen. Diese Hilfspolitiken wurden im teilweisen Gleichgewicht auf der Ebene der einzelnen Länder konzipiert; es wurde zu wenig versucht, ihre Bedeutung für die Eurozone als Ganzes zu verstehen.

Dieses System erlebte politisches Versagen und politische Gegenreaktionen. Die begrenzte Koordinierung führte zu einem vorzeitigen Entzug der fiskalischen Unterstützung und schleppenden Strukturreformen, die wiederum zur zweiten Rezession der Eurozone beitrugen. Weitreichende Konditionalitäten teilten Europa unnötigerweise in Gläubiger- und Schuldnerländer, was zu einer tiefen wirtschaftlichen und politischen Kluft führte.

Während der Pandemie hat Europa jedoch ein neues Modell zur Bewältigung von Krisen angenommen. Das Virus und die zu seiner Eindämmung eingeführten Beschränkungen verursachten nicht nur einen enormen negativen Nachfrageschock, sondern auch einen starken und möglicherweise lang anhaltenden negativen Angebotsschock. Es beschleunigte die Digitalisierung und Automatisierung in einer Weise, die die Produktion und den Arbeitsmarkt radikal verändern wird.

Angesichts dieser Erschütterungen haben drei Paradigmenwechsel stattgefunden. Erstens wurden die neuen gemeinsamen europäischen Fiskalinstrumente, die eingeführt wurden, um eine breit angelegte und schnellere Erholung zu gewährleisten, ausdrücklich in der Erkenntnis entworfen, dass die EU mehr ist als die Summe ihrer Teile.

Das gemeinschaftlich finanzierte Paket der nächsten Generation der EU (NGEU) hat einen kritischen finanzpolitischen Spielraum geschaffen, der der Budgethilfe des Bundes in anderen Volkswirtschaften ähnelt. Untersuchungen der EZB deuten darauf hin, dass das Programm bei Inanspruchnahme des gesamten NGEU-Kreditvolumens die öffentliche Investitionsquote in der Eurozone bis 2024 um fast 40 Prozent steigern könnte. In einigen Ländern könnte sich die Quote sogar verdoppeln.

Die zweite Verschiebung ist die Erkenntnis, dass Reformen in einer wachsenden Wirtschaft wahrscheinlicher werden, in der Ressourcen leichter umverteilt werden können. Dies hat auch die Notwendigkeit deutlich gemacht, die nachfrage- und angebotsseitigen Politiken auf EU-Ebene aufeinander abzustimmen.

Die Staatsschuldenkrise in Europa hat gezeigt, dass sich Sparmaßnahmen nicht auszahlen und eine bloße Ankurbelung der Nachfrage nicht ausreichen würde, um der Wachstumsfalle zu entkommen. Die Wirtschaft muss sich an das durch die Pandemie geschaffene neue wirtschaftliche Umfeld anpassen, wobei Ressourcen zwischen Sektoren und Unternehmen umgeschichtet werden.

Die produktivsten Unternehmen müssen expandieren und die unprofitablen müssen aussteigen. Die NGEU erkennt dies an, indem sie Zuschüsse zur Beschleunigung des grünen und digitalen Übergangs im Gegenzug für wachstumsfördernde Konjunkturprogramme bereitstellt, die die rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen modernisieren und diese Neuzuweisung von Ressourcen ermöglichen.

Dies weist auf den dritten Paradigmenwechsel hin, der eher institutionellen Charakter hat: Die ausdrückliche Verpflichtung der EU-Länder, ihre Volkswirtschaften mit europäischen Mitteln umzugestalten, damit sich die Investitionen schließlich durch höheres Produktivitätswachstum und positive Nachfrageeffekte amortisieren.

Dies spiegelt das wachsende Bewusstsein der Interdependenz der europäischen Volkswirtschaften wider. Beispielsweise schätzt die Europäische Kommission, dass Länder wie Belgien, Luxemburg, Österreich und sogar Deutschland den Großteil des BIP-Anreizes von NGEU durch den Anstieg der auslandsinduzierten Nachfrage aus anderen Teilen der EU erhalten werden.

In diesem Herbst, während Europa seine wirtschaftspolitische Steuerung überprüft, haben wir die Möglichkeit, Entscheidungen zu treffen, die die Erholung und die Wirtschaft nach der Krise auf eine stärkere Grundlage stellen, indem wir auf diesen drei Paradigmenwechseln aufbauen. Dies erfordert jedoch einen neuen Ansatz.

Erstens müssen wir sicherstellen, dass dieser neue „europäische Gesellschaftsvertrag“, der von der NGEU verkörpert wird, durch ehrgeizige und gut umgesetzte Wiederaufbau- und Resilienzpläne angenommen wird. Der Wiederaufbaufonds basiert auf einer gemeinsamen Anstrengung – durch eine ausgewogene Verteilung der Verantwortlichkeiten – von europäischen und nationalen Behörden. Es bringt europäisches Geld auf den Tisch, während die Mitgliedsländer konkrete Pläne vorlegen, die den Prioritäten der EU entsprechen, um ihre wirtschaftlichen und institutionellen Schwächen anzugehen. Bei erfolgreicher Umsetzung wird NGEU dazu beitragen, dieses neue Modell und die Verwendung von EU-Anleihen zu legitimieren, sollte eine zukünftige Krise erneut die nationale Politik zu überfordern drohen.

Zweitens werden NGEU-Zuschüsse zwar eine entscheidende Rolle bei der Bewältigung des strukturellen Wandels spielen, der durch den beschleunigten Übergang zur Digitalisierung und Automatisierung geschaffen wurde, der EU-Liquiditätsinstrumentarium wird jedoch nach wie vor unzureichend genutzt oder ist ungeeignet, um diese Herausforderung direkt anzugehen.

Kredite im Rahmen der NGEU können zur Modernisierung der Wirtschaft verwendet werden, der verfügbare Finanzrahmen bleibt jedoch teilweise ungenutzt. Unterdessen zielt die Liquiditätshilfe durch Programme wie die befristete Unterstützung zur Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken im Notfall (SURE) und den Europäischen Stabilitätsmechanismus weiterhin auf die gestrigen Herausforderungen ab – insbesondere auf den Ersatz von Einkommensverlusten und die Unterstützung der Gesundheitsausgaben, die während der unmittelbaren Krise dringender waren Krise der öffentlichen Gesundheit, aus der wir jetzt herauskommen.

Diese Instrumente könnten erweitert und angepasst werden, um verschiedene politische Ziele in der Erholungsphase zu unterstützen, in erster Linie die Förderung des Humankapitals durch Maßnahmen wie Ausbildung am Arbeitsplatz und aktive Arbeitsmarktpolitik. Dies würde wiederum das Beschäftigungswachstum stimulieren, wenn die Erholung an Fahrt gewinnt.

Drittens ist es wichtig anzumerken, dass der Großteil der fiskalischen Feuerkraft Europas weiterhin in der nationalen Politik verankert ist. Daher sind Reformen der Regeln, die sie regeln, unerlässlich. Fiskalregeln sollen den Regierungen Orientierung geben, welche politischen Wege mit der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vereinbar sind. Da sie die Nachfrage aber direkt und über Erwartungen beeinflussen, können sie nur dann stabilisierend wirken, wenn sie antizyklisch wirken.

Eine gezielte Reform sollte daher sowohl eine konjunkturelle Komponente (sicherstellen, dass die Fiskalpolitik auf kurzfristige Marktschwankungen reagiert und eine starke Erholung ermöglicht) als auch eine strukturelle Komponente (Stärkung der Tragfähigkeit der Schulden über den Konjunkturzyklus) umfassen.

Nur wenn wir die öffentlichen Investitionen über den gesamten Konjunkturzyklus schützen und gleichzeitig Strukturreformen erfolgreich umsetzen, können wir die Produktivität und das Wachstumspotenzial steigern und letztlich die Steuergrundlagen und die Dienstverschuldung langfristig wieder aufbauen.

Wenn wir die Lehren aus der Pandemie auf unsere Wirtschaftspolitik übertragen, können wir mit einer stärkeren Wirtschaft und einem größeren sozialen und politischen Zusammenhalt aus dieser Krise hervorgehen. Die Modernisierung der WWU-Regeln liegt eindeutig im Interesse aller EU-Mitgliedstaaten, und die Bedeutung der NGEU kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Sein Erfolg würde das wirtschaftliche Instrumentarium der EU neu gestalten und das europäische Projekt für kommende Generationen stützen.