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Die Staats- und Regierungschefs der EU, die sich diese Woche in Brüssel versammelt hatten, wichen kunstvoll der Frage aus: Kann die EU ihre Art und Weise, wie sie wichtige Entscheidungen trifft, revidieren?
Sie können ihm nicht ewig entkommen.
Für die EU hat sich ein Momentum aufgebaut, um die Verträge zu ändern, die regeln, wie sie in allem, von den Finanzen bis zur Außenpolitik, eine Einigung findet. Und während die Staats- und Regierungschefs der EU erneut versprechen, die jahrelange Stagnation bei der Aufnahme neuer Mitglieder zu beenden, ist gleichzeitig ein Argument aufgetaucht: Der Block kann nicht expandieren, ohne zuerst seine eigenen Statuten zu reformieren.
Im Mittelpunkt der Debatte steht die Einstimmigkeitsregel der EU, die den einzelnen Mitgliedern ein Vetorecht darüber einräumt, welche Länder EU-Mitglieder werden oder welche Sanktionen genehmigt werden. Mehr Länder in der EU bedeuten mehr mögliche Vetos. Und seit Russland begonnen hat, die Ukraine zu bombardieren, hat die EU genau gesehen, wie ein Land – in diesem Fall Ungarn – Entscheidungen wochenlang aufhalten kann, nachdem fast alle anderen an Bord gegangen sind.
Einige der mächtigsten Staats- und Regierungschefs der EU unterstützen die Vertragsänderung in unterschiedlichem Maße, darunter der französische Präsident Emmanuel Macron, der italienische Premierminister Mario Draghi und der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz. Und technisch gesehen hat der rechtliche Weg zur Vertragsänderung Anfang dieses Monats begonnen und ihn zum ersten Mal seit mehr als einem Jahrzehnt formeller auf den Tisch gelegt.
Während also mehrere EU-Kandidaten langsam auf die Mitgliedschaft zumarschieren, wird sich der Block schließlich mit seinen eigenen Regeln auseinandersetzen müssen – so viel hat Scholz gesagt. Und nachdem die Staats- und Regierungschefs diese Woche die Ukraine und Moldawien zu EU-Kandidaten gemacht und gleichzeitig darauf gedrängt haben, das bulgarische Veto aufzuheben, um Nordmazedonien und andere Kandidaten aus dem Westbalkan effektiv aus dem Club herauszuhalten, schreitet dieser Marsch nur voran.
„Die künftigen Mitgliedschaften verpflichten uns, uns nicht nur die Frage nach den Bedürfnissen der Kandidatenländer zu stellen, sondern auch nach den Bedürfnissen der EU selbst und ihrer Fähigkeit, in Zukunft in einem erweiterten Europa zu funktionieren, was eine Reform dieser Entscheidungen erfordert. Herstellungsprozesse“, sagte ein Beamter des französischen Präsidentenpalastes Elysée.
Am Freitag stimmte Scholz zu und sprach nach dem zweitägigen Gipfel der Staats- und Regierungschefs mit Reportern.
„Mein Eindruck ist, dass es niemanden gibt, der daran zweifelt [expansion] ohne institutionelle Reformen nicht funktionieren“, sagte er. “Und deshalb denke ich, dass wir eine Chance haben, dass es getan werden kann.”
Wie sich die Regeln entwickelt haben
Die derzeitige und vollständige Iteration der EU-Verträge geht auf das Jahr 2009 zurück, mehrere Jahre nach einer Runde aggressiver Osterweiterung, bei der 12 neue Mitglieder beigetreten sind.
Die Verträge sind im Wesentlichen die Verfassung der EU, skizzieren die Institutionen des Blocks, klären die Aufteilung der Befugnisse zwischen der EU und ihren Mitgliedern und skizzieren, wie Entscheidungen getroffen werden. Seit der Gründung der EU in den 1950er Jahren wurden sie mehrmals überarbeitet, während sich der Körper veränderte und wuchs.
Erneute Diskussionen über die Neufassung der Grundregeln der EU intensivierten sich, als die Coronavirus-Pandemie den Kontinent erfasste. Die EU hob strenge Haushaltsregeln auf, um eine ins Stocken geratene Wirtschaft zu schützen, und ging dazu über, Impfstoffe gemeinsam zu kaufen, was die sich ändernden Befugnisse des Blocks hervorhob.
Russlands Krieg in der Ukraine hat diese Diskussionen nur noch angeheizt, da die EU mit ihrer Unfähigkeit konfrontiert war, so schnell wie einzelne Länder Wirtschaftssanktionen zu genehmigen, die darauf abzielen, die Kriegskasse des Kreml zu lähmen.
Parallel dazu hat die EU im Jahr 2021 auch eine „Konferenz zur Zukunft Europas“ ins Leben gerufen, ein achtmonatiges Forum zur Selbstreflexion, in dem die Bürgerinnen und Bürger gebeten wurden, Gedanken zur Überarbeitung der internationalen Institution zu äußern.
Die Initiative führte zu Hunderten von Ideen, die zu 49 Vorschlägen zusammengefasst wurden. Einige von ihnen – wie die Aufhebung des Einstimmigkeitserfordernisses oder die Einräumung einer größeren Rolle der EU in der Gesundheitspolitik – würden Änderungen der EU-Verträge erfordern.
Eine Diskussion über die Ergebnisse der Konferenz wurde in die Tagesordnung des Gipfeltreffens dieser Woche des Europäischen Rates aufgenommen, was die Aussicht aufkommen lässt, dass die Staats- und Regierungschefs mit der Aussicht auf eine Vertragsänderung konfrontiert werden, während sie am Tisch sitzen.
Das Europäische Parlament verstärkte den Druck und verabschiedete vor dem Gipfel mit überwältigender Mehrheit eine Entschließung, in der die Staats- und Regierungschefs der EU aufgefordert werden, einen wichtigen Schritt in Richtung einer Vertragsänderung zu unternehmen – die Einberufung eines Europäischen Konvents zur Erörterung der Angelegenheit. Auch die Exekutive der EU, die Europäische Kommission, ermutigte die Staats- und Regierungschefs, das Einstimmigkeitserfordernis für außenpolitische Entscheidungen abzuschaffen.
Stattdessen stocherten die 27 EU-Führer.
In den Schlussfolgerungen des Rates forderten die Staats- und Regierungschefs vage „wirksame Folgemaßnahmen“ zur Konferenz und bekräftigten lediglich, dass das Unternehmen eine fruchtbare Übung demokratischer Kontrolle gewesen sei. Die Worte „Vertragsänderung“ zierten nie die Erklärung.
Auch Macron, der die Konferenz initiiert hatte, zeigte sich bei seiner Pressekonferenz nach dem Gipfel in dieser Frage relativ zurückhaltend. Er ermutigte seine Kollegen, die von der Konferenz empfohlenen „tiefgreifenden Veränderungen“ zu „begreifen“ und versprach, dass die Führungskräfte weiter an diesem Thema arbeiten würden.
Diplomaten stellten schnell fest, dass die meisten Ideen der Konferenz ohne wesentliche Regeländerungen umgesetzt werden könnten.
„Der Fokus dieses Rates sollte zunächst darauf liegen, was wir tun können, sicherstellen, dass wir es tun, und den Bürgern sagen, dass wir es tun“, sagte ein EU-Diplomat. „Eine der wichtigsten Erkenntnisse dieser Konferenz ist, dass wir anscheinend einen schrecklichen Job machen, wenn es darum geht, zu erklären, was die EU den Bürgern antut.“
Krieg verändert alles
Es spielen auch noch andere Faktoren eine Rolle.
Angesichts des brennenden Krieges in der Ukraine befürworten die Staats- und Regierungschefs der EU vor allem in dieser Woche die Einheit, während sie der Ukraine einen moralischen Schub geben, indem sie sie zu einem EU-Kandidaten ernennen.
Doch genau der mögliche Beitritt der Ukraine wird die EU wahrscheinlich dazu zwingen, sich mit einer Vertragsänderung zu befassen, da die EU-Ambitionen des Landes dazu beitragen, die Bewerbungen anderer Länder wiederzubeleben.
Führer wie Scholz aus Deutschland haben gesagt, die EU müsse reformiert werden, bevor sie „in der Lage sein wird, neue Mitglieder aufzunehmen“. Insbesondere haben Scholz und andere auf den Konsens hingewiesen, der für alle außenpolitischen Schritte erforderlich ist, was dazu geführt hat, dass einzelne Länder alles zurückhalten, von folgenreichen Sanktionen bis hin zu grundlegenden Erklärungen.
Auch drüben im Europäischen Parlament erarbeiten die Abgeordneten derzeit eine Reihe von Vorschlägen zur Änderung der Verträge. Sie werden diese schließlich den 27 Staats- und Regierungschefs zur Genehmigung an den Europäischen Rat übermitteln.
„Dies ist ein historischer Moment der Gelegenheit“, sagte Sven Simon, der deutsche Europaabgeordnete, der als einer der Ansprechpartner des Parlaments zu diesem Thema fungiert.
„Der Vertrag stammt aus dem Jahr 2009 und die EU hat seitdem viele Krisen durchgemacht“, stellte er fest.
Auf diejenigen, die nach Optimierungen suchen, wartet jedoch eine kalte Realität: Es ist schwierig, und viele Länder sind skeptisch.
Die Änderung der EU-Verträge ist ein langwieriger und langwieriger Prozess. Und weite Teile des Kontinents sind der Ansicht, dass es nicht notwendig ist, jetzt damit zu beginnen, während die EU mit mehreren Krisen konfrontiert ist.
Da ist zunächst die logistische Komponente.
Die Anfangsphase ist machbar. Die Staats- und Regierungschefs der EU können mit einfacher Mehrheit den Europäischen Konvent einberufen, der Mitglieder der nationalen Parlamente sowie Staats- und Regierungschefs zusammenbringen würde, um Änderungsvorschläge zu erörtern.
Ab da wird es komplizierter. Nach dem ordentlichen Verfahren müssten alle tatsächlichen Überarbeitungen im Konsens von allen EU-Ländern unterstützt werden. Und die Aufhebung der Einstimmigkeit oder jeglicher Entscheidungen wird die kleineren EU-Mitglieder erschüttern, die wissen, dass ihr Vetorecht ihnen den begehrten Einfluss in einem Gremium verleiht, das oft von Frankreich und Deutschland geleitet wird.
Zweitens gibt es die politische Dimension.
Im Mai haben 13 Länder, darunter Schweden, Dänemark und Polen, klar gemacht Sie hielten Vertragsänderungen für verfrüht und argumentierten, dies würde den Block nur von dringenderen Problemen ablenken.
„Es ist nicht der Moment, mitten im Krieg in der Ukraine über eine Vertragsänderung zu diskutieren“, sagte ein Diplomat aus einem dieser Länder. „Vieles geht auch ohne Vertragsänderung.“
Ein anderer EU-Diplomat bemerkte: „Wir alle wissen, dass eine Vertragsänderung nicht sehr bald geschehen wird, also lasst uns nicht in diese Dinge stürzen, wenn sich alles um uns herum ändert.“
Einige haben die Befürchtung geäußert, dass die Debatte die Union tatsächlich auseinanderreißen könnte, die bereits ein wichtiges Mitglied, das Vereinigte Königreich, an die EU-Skepsis verloren hat und Schwierigkeiten haben wird, die Bürger von ihren Vorteilen zu überzeugen.
„Würde ein solcher Schritt die Mitgliedsstaaten entfremden und dadurch künftigen Dissens säen, der zum Zerfall der EU führen könnte?“ fragte sich ein anderer EU-Diplomat. „Wenn man bedenkt, dass die EU kein Bundesstaat, sondern eine Ansammlung souveräner Staaten ist, würde die EU dann zu einem föderalen Modell übergehen? Wenn ja, wie bringen wir die unterschiedlichen Interessen in Einklang?“
Irgendwann wird das Gespräch jedoch unvermeidlich sein.
„Meiner Ansicht nach“, sagte ein EU-Beamter, „wird an dem Tag, an dem die Erweiterung näher rückt, eine Änderung im Entscheidungsprozess der EU auf dem Tisch liegen.“