Nathalie Tocci ist Direktorin des Istituto Affari Internazionali und Teilzeitprofessorin am Europäischen Hochschulinstitut. Ihr neuestes Buch „A Green and Global Europe“ ist bei Polity erschienen.
Die Europäische Union vergrößert sich nicht gern.
Selbst in den besten Zeiten führt die Erweiterung zu einer Verwässerung der Macht der bestehenden Mitglieder. Und wenn es auch wirtschaftliche Kosten mit sich bringt, wächst der Widerstand weiter. Wenn darüber hinaus kein zwingender Sicherheitsgrund dafür vorliegt und die Kandidaten die Reformen hinauszögern, friert der Prozess erneut ein.
Dies ist die Geschichte des Westbalkans und der Türkei: Unter dem EU-Durchschnitt liegende Volkswirtschaften, schwache Regierungsführung, unvollkommene Demokratien, ungelöste Konflikte und die Politisierung der Erweiterung – zusammen mit der Sicherheitsgarantie durch die NATO-Mitgliedschaft der Türkei, Albaniens, Nordmazedoniens und Montenegros sowie der Präsenz des Bündnisses im Kosovo – haben den Drang zur Erweiterung lange Zeit ausgehöhlt.
Doch der Einmarsch Russlands in die Ukraine und die möglichen Beitrittsaussichten des sogenannten „östlichen Trios“ (Ukraine, Moldawien und Georgien) haben die Erweiterung wieder auf die europäische Agenda gebracht. In diesen Fällen sprechen wir erneut von relativ armen Ländern, fragilen Demokratien und ungelösten Konflikten. Und auch hier würde die EU eine Erweiterung vermeiden, wenn sie könnte. Aber es kann nicht.
Derzeit kann sich keines der östlichen Trioländer den Luxus leisten, NATO-Mitglieder zu sein, und angesichts der Bedrohung durch Russland gibt es nun einen existenziellen Sicherheitsgrund für die EU-Erweiterung. Angesichts der Tatsache, dass die Erweiterung stattfinden muss, fragen sich die Mitgliedsländer, was das eigentlich bedeutet – und in den kommenden Monaten und Jahren bleibt noch viel zu beantworten.
Erstens: Auf welches Land soll erweitert werden? Derzeit ist es das östliche Trio – allen voran die Ukraine, gefolgt von Moldawien –, das Wind in den Segeln hat. Solange der Krieg andauert und der Wiederaufbau eine EU-Priorität bleibt, wird der Beitritt der Ukraine ein wichtiger politischer Schwerpunkt sein.
Dies wirft die Frage der Abkopplung des Trios vom Balkan auf, wo das Sicherheitsgebot für die Erweiterung schwächer ist, die Reformen langsam voranschreiten und die Konfliktlösung schleppend verläuft. Doch Blockmitglieder mit Interesse an der Region werden dagegen vorgehen – und sie werden ihren Willen durchsetzen. Es ist kein Zufall, dass, als die Ukraine, Moldawien und Georgien letztes Jahr als Kandidaten anerkannt wurden, auch Bosnien und Herzegowina die Kandidatur erhielt, während Albanien und Nordmazedonien Beitrittsverhandlungen eröffneten. Und während Kiew und Chisinau im Dezember grünes Licht für die Beitrittsverhandlungen geben, werden die Koppelungsbemühungen mit den westlichen Balkanstaaten weiter vorangetrieben.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass die EU im nächsten Jahrzehnt eine weitere große Erweiterung von derzeit 27 auf 35 oder 36 Mitgliedsländer erleben wird. Ein solcher Megapaket-Ansatz könnte dazu führen, dass die Erweiterung erneut ins Stocken gerät und/oder Reformprioritäten und ein regelbasierter Prozess völlig außer Acht gelassen werden. Und obwohl die Erweiterung nun von einer Sicherheitslogik bestimmt wird, bedeutet dies nicht, dass ihr transformativer Grundgedanke aufgegeben wird – und schon gar nicht sollte.
Darüber hinaus würde eine große Erweiterung voraussichtlich in einem Jahrzehnt oder länger stattfinden, wahrscheinlich lange nach Kriegsende, und die Wahrscheinlichkeit ist groß, dass bis dahin die politische Kraft erschöpft sein wird. Daher fragen sich diejenigen, die wie ich an die Erweiterung glauben, wie die Dynamik aufrechterhalten werden kann.
Wenn die Reformen an Fahrt aufnehmen und anhalten, könnte die Einbeziehung kleiner Länder wie Moldawien im Osten und Montenegro auf dem Balkan tatsächlich noch vor einem Jahrzehnt erfolgen und die Erweiterungslähmung der EU durchbrechen.
Dies hängt mit einer entscheidenden Frage zusammen, wie der Block wachsen wird: Bei der Erweiterung geht es im Wesentlichen um die Ukraine, dennoch ist die Ukraine das größte und komplexeste Land, das einbezogen werden muss. Selbst mit den besten Absichten in Kiew, Brüssel und anderen europäischen Hauptstädten ist es schwer vorstellbar, wie die Ukraine in weniger als einem Jahrzehnt der EU beitreten könnte. Aber der Krieg findet jetzt statt, und daher wird das Streben nach Sicherheit, Wiederaufbau und demokratischer Konsolidierung der Vollmitgliedschaft des Landes vorausgehen. Wie schafft man also die Quadratur des Kreises?
Hier kommen Ideen für eine schrittweise Integration ins Spiel – sowohl traditionelle hinsichtlich des Eintritts in den Binnenmarkt und eines besseren Zugangs zu EU-Mitteln als auch innovativere, wie etwa die Einbeziehung von Kandidaten in den europäischen Green Deal, den digitalen Markt, die Industriepolitik sowie die Außen- und Sicherheitspolitik. Solange diese sektoralen Abkommen nicht zu Alternativen zur Mitgliedschaft werden, sollte die schrittweise Integration der Ukraine vorangetrieben werden.
Und vielleicht könnte ein anderes großes Land – das Vereinigte Königreich – am Ende ähnliche Maßnahmen ergreifen allmählich Den Weg zurück zum Block finden und im nächsten Jahrzehnt solche sektoralen Vereinbarungen treffen. Wenn sich die EU um ein paar (kleine) neue Mitglieder erweitert und gleichzeitig bis 2034 auf dem Weg zur Vollmitgliedschaft solche substanziellen Vereinbarungen mit der Ukraine (und dem Vereinigten Königreich) trifft, wäre ihr eine atemberaubende strategische Leistung gelungen.
Dies bringt uns zur letzten Frage, welcher EU die neuen Mitglieder genau beitreten würden. Anders als in den letzten zwei Jahrzehnten, als die fehlende Vertiefung als Grund oder Vorwand angeführt wurde, um die Erweiterung des Blocks zu verzögern, ist es heute ehrlicher, anzuerkennen, dass eine Vertiefung geschieht, weil eine Erweiterung notwendig ist. Welche Reformen sind also nötig?
Die offensichtlichsten und dringlichsten – und auch einfachsten – betreffen die Vertretung: Würde jedes Mitglied weiterhin einen Kommissar benennen? Und wie sollen die Sitze im Europäischen Parlament und die Stimmrechte im Europäischen Rat neu verteilt werden?
Der Lissabon-Vertrag selbst weist hier den Weg vor, der eingeschlagen werden muss. Die Regeln sind festgelegt und müssen bei Bedarf einfach umgesetzt werden.
Dann ist da noch die Frage der Entscheidungsfindung – insbesondere die Einführung der qualifizierten Mehrheit in Bereichen wie Außenpolitik, Sanktionen und Steuern –, die die meiste Aufmerksamkeit auf sich gezogen hat. Natürlich handelt es sich hierbei um äußerst wichtige Fragen, aber streng genommen handelt es sich dabei nicht um eine Bedingung für die Erweiterung. Einstimmigkeit verlangsamt zwar die Dinge, stoppt die Show aber nicht. Es ist einfach eine gute Idee, dass ein Block, der weiterhin mit Krisen konfrontiert ist, in der Lage ist, schnell und effektiv darauf zu reagieren. Zwar besteht kein Interesse daran, den EU-Vertrag zu diesem Zweck zu öffnen, doch einige Mitgliedsländer tendieren zunehmend zu der Idee, eine konstruktive Enthaltung zu nutzen Passerelle Klausel – wie von einer Gruppe von EU-Außenministern vorgeschlagen.
Unterdessen geht es bei den schwierigsten Fragen – insbesondere im Hinblick auf die Ukraine – um Maßnahmen mit großen Auswirkungen auf den Haushalt. Als Vorbereitung auf den Beitritt der Ukraine müsste die EU ihre gemeinsame Agrar- und Kohäsionspolitik radikal überarbeiten und herausfinden, wie Kiew ab 2028 in den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen einbezogen werden kann.
Theoretisch sollten diese Diskussionen nächstes Jahr beginnen, und die EU könnte bereits zu spät sein, um die Ukraine in ihrem nächsten Haushaltszyklus vollständig zu berücksichtigen. Da der Block jedoch in den nächsten vier Jahren über einen NextGenerationEU-ähnlichen Mechanismus 50 Milliarden Euro für den Wiederaufbau der Ukraine bereitstellt – und diese Zahl wahrscheinlich noch weiter steigen wird –, könnte das Land angesichts der Rolle des Blocks bei der außerbudgetären Finanzierung des Wiederaufbaus der Ukraine möglicherweise der EU beitreten, ohne vollständig in den Haushalt 2028–2034 integriert zu sein.
Als Jean-Claude Juncker 2014 zum Präsidenten der Europäischen Kommission ernannt wurde, sorgte er für unnötiges Aufsehen, als er erklärte, was jeder bereits wusste: dass es während seiner Amtszeit keine Erweiterung geben würde. Der nächste Kommissionspräsident, der 2024 sein Amt antritt, sollte die Juncker-Erklärung auf den Kopf stellen und positives Aufsehen erregen, indem er sich zu dem bekennt, was bisher niemand zu sagen wagte: dass die Erweiterung unter ihrer Aufsicht stattfinden wird.