Von den Enthüllungen in den Panama Papers bis zur Verurteilung von Paul Manafort, weil er Geld auf ausländischen Bankkonten versteckt hatte, sind wir nur allzu vertraut mit dem enormen Ausmaß der internationalen Steuerhinterziehung und den Herausforderungen, dieser wirksam entgegenzuwirken. Im Jahr 2015 schätzte die Boston Consulting Group, dass rund elf Billionen Dollar an Vermögen in Offshore-Gebieten geparkt waren, ein Großteil davon außerhalb der Reichweite der Steuerbehörden. Doch Anfang dieser Woche veröffentlichte das EU Tax Observatory, ein unabhängiges Forschungslabor an der Paris School of Economics, einen neuen Bericht über globale Steuerhinterziehung, der einige positive Nachrichten enthielt. „Wir schätzen, dass die Offshore-Steuerhinterziehung in den letzten zehn Jahren um etwa das Dreifache zurückgegangen ist“, heißt es in dem Bericht. „Dieser Erfolg zeigt, dass bei der Bekämpfung der Steuerhinterziehung rasche Fortschritte erzielt werden können, wenn der politische Wille dazu vorhanden ist.“
Trotz dieser Feststellung habe sich die Gesamtmenge des in Steueroasen gehaltenen Vermögens nicht wesentlich verändert, heißt es in dem Bericht. Was jetzt anders ist, ist, dass aufgrund der Bankentransparenzgesetze, die die Vereinigten Staaten während der Obama-Regierung eingeführt haben, ein Großteil dieses Offshore-Vermögens für die Steuerbehörden der Heimatländer seiner Inhaber sichtbar ist. Und da die meisten Länder weltweites Einkommen in irgendeiner Form besteuern, unterliegen die Einkünfte, die diese Konten generieren, der Steuer. „Heute liegt immer noch das Äquivalent von 10 % des weltweiten BIP im Offshore-Finanzvermögen privater Haushalte, aber in unserem zentralen Szenario entziehen sich nur etwa 25 % davon der Besteuerung“, heißt es in dem Bericht. Das ist eine große Veränderung im Vergleich zu vor zehn oder fünfzehn Jahren, als Studien darauf hindeuteten, dass neunzig bis fünfundneunzig Prozent des Offshore-Finanzvermögens den Steuerbehörden nicht gemeldet wurden.
Der große politische Durchbruch war die Verabschiedung des Foreign Account Tax Compliance Act im März 2010 (FATCA), nachdem eine Untersuchung des Senats schätzte, dass internationale Steuerhinterziehung das US-Finanzministerium bis zu hundert Milliarden Dollar pro Jahr kostet. Vor FATCA Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes konnten reiche Amerikaner große Geldbeträge in die Schweiz und in andere Steueroasen überweisen, in der Gewissheit, dass die Banken, die das Geld erhalten, niemals den Internal Revenue Service informieren würden. FATCA verlangte von US-Steuerzahlern, ausländische Bankkonten offenzulegen, und – was ebenso wichtig war – verlangte, dass ausländische Banken, darunter solche mit Sitz in Steueroasen, den US-Behörden die Bestände von US-Steuerzahlern melden mussten. „Diese Bestimmung wird es Steuerhinterziehern erheblich erschweren, Vermögenswerte und Einkünfte bei ausländischen Banken zu verbergen“, sagte damals der demokratische Senator Carl Levin, der den Unterausschuss leitete, der dabei half, das Ausmaß des Problems aufzuzeigen. „Da immer mehr Banken Systeme zur Offenlegung von US-Kontoinhabern einrichten, wird es immer schwieriger, das Bankgeheimnis aufrechtzuerhalten.“
Levin hatte recht. FATCA Dies lieferte dem IRS nicht nur viel mehr Informationen über im Ausland gehaltenes Vermögen, sondern diente auch als Vorbild für andere Länder. Im Jahr 2014, im selben Jahr FATCA In Kraft traten, einigten sich Dutzende Nationen, darunter alle 38 Mitglieder der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, auf die Einführung eines Common Reporting Standard (CRS), der von den Banken verlangen würde, Informationen über Konten auszutauschen, die von ausländischen Einwohnern eröffnet wurden, einschließlich der Namen und Steueridentifikationsnummern der Kontoinhaber sowie die Kontostände.
Mit dieser Vereinbarung wurde effektiv ein globales System zum Austausch von Private-Banking-Informationen eingerichtet. Dem neuen Bericht zufolge haben bis Oktober 2022 mehr als hundert Steuerhoheitsgebiete, darunter viele Offshore-Steueroasen, die neuen Regeln angewendet und Länder haben fast fünftausend bilaterale Abkommen zum Austausch von Finanzinformationen geschlossen: „Diese revolutionäre Entwicklung zeigt das.“ Neue Formen der internationalen Zusammenarbeit, die lange als Utopie galten, können in relativ kurzer Zeit entstehen.“
In einer Zeit, in der globale Probleme wie Klimawandel und Massenmigration oft politisch unlösbar erscheinen, sendet der Erfolg bei der Eindämmung der internationalen Steuerhinterziehung eine hoffnungsvolle Botschaft an Multilateralisten überall. Es deutet darauf hin, dass sinnvolle internationale Vereinbarungen erreicht und durchgesetzt werden können, wenn die Öffentlichkeit den Druck aufrechterhält und Politiker und politische Entscheidungsträger harte Arbeit leisten. „Vor fünfzehn Jahren glaubten nur wenige Menschen, dass es jemals einen solchen globalen automatischen Austausch von Bankinformationen geben könnte“, erinnert uns der Bericht. Heutzutage macht es dieses System vermögenden Spöttern schwerer, ihre finanziellen Vermögenswerte zu verbergen. Das ist ein Fortschritt.
Das bedeutet allerdings nicht, dass internationale Steuerhinterziehung kein Thema mehr ist. Der Bericht lobt die Fortschritte, die beim Informationsaustausch erzielt wurden, und hebt hervor, dass das System immer noch von Nichteinhaltung und Schlupflöchern geplagt ist. Solange es skrupellose Menschen mit großen Vermögen gibt, die sie gerne verschleiern würden, wird es ebenso skrupellose Finanziers und Anwälte geben, die es ihnen gerne ermöglichen, die Regeln zu umgehen. In einem berüchtigten Fall unterstützten Banker der Credit Suisse Kunden weiterhin dabei, ihre Auslandskonten geheim zu halten, selbst nachdem die Bank eine Einigung mit der US-Regierung erzielt hatte.
Wohlhabende Menschen nutzen immer noch Briefkastenfirmen und andere Verwaltungsmanöver, um den Steuerbehörden zu entgehen, heißt es in dem Bericht, und investieren auch in Immobilien im Ausland, die nicht unter die Steuerbehörden fallen FATCA oder das CRS – beide Maßnahmen gelten nur für finanzielle Vermögenswerte. Der Bericht hebt Immobilien im Wert von schätzungsweise fünfhundert Milliarden Dollar hervor, die Ausländern in Orten wie London, Paris und Dubai gehören. „Jenseits von Immobilien ist die Kryptowährung die nächste Grenze“, heißt es in dem Bericht weiter. Diese Punkte ergänzen die Warnungen anderer Experten vor der mangelnden Transparenz, die in einigen Offshore-Steueroasen, darunter den Cayman Islands und den US Virgin Islands, weiterhin besteht. Noch näher an der Heimat sind die Vereinigten Staaten, trotz der Führungsrolle, die sie bei der Einführung gespielt haben FATCAist keine Vertragspartei des CRS, das es Ausländern möglicherweise ermöglicht, dieses Land als Steueroase zu nutzen.
Der Bericht hebt auch zwei weitere anhaltende Steuerprobleme hervor: multinationale Konzerne verlagern Gewinne in Niedrigsteuerländer und riesige Vermögen bleiben weitgehend unversteuert, selbst wenn sie nicht ins Ausland verlagert werden. Im Jahr 2021 einigten sich mehr als hundert Länder, darunter die Vereinigten Staaten, auf die Einführung eines Mindestkörperschaftssteuersatzes von fünfzehn Prozent, was im Prinzip eine bahnbrechende Entwicklung war. „Aber seit der politischen Einigung von 2021 ist das globale Minimum durch eine wachsende Liste von Schlupflöchern dramatisch geschwächt worden“, heißt es in dem Bericht. Nach derzeitigem Stand würde es „nur einen Bruchteil der Steuereinnahmen generieren, die nach den im Jahr 2021 festgelegten Grundsätzen daraus zu erwarten wären.“
Diese Abschwächung der ursprünglichen Vereinbarung ist eine eindrucksvolle Erinnerung an den anhaltenden Einfluss politischer Lobbyarbeit in den Vereinigten Staaten und anderswo. Ein weiterer Grund ist das Fehlen einer wirksamen inländischen Vermögenssteuer. Manchmal kann der Kampf zwischen wohlhabenden Interessen und einfachen Steuerzahlern so einseitig erscheinen, dass es sich kaum um einen Wettbewerb handelt. Aber die Lektion von FATCA und der CRS ist, dass sinnvolle Reformen immer noch möglich sind. Oder wie der neue Bericht es ausdrückt: Steuerhinterziehung ist kein Naturgesetz, sondern eine politische Entscheidung.“ ♦