Julia Friedlander ist Geschäftsführerin der Atlantik-Brücke in Berlin und ehemalige Beraterin für europäische Angelegenheiten beim Nationalen Sicherheitsrat und Finanzministerium der USA. Josh Lipsky ist leitender Direktor des Atlantic Council GeoEconomics Center und war zuvor Berater beim IWF.
In Christopher Nolans „Oppenheimer“, der das Leben des Vaters der Atombombe erzählt, warnt die Figur des Physikers Niels Bohr: „Wir müssen den Politikern klar machen, dass dies keine neue Waffe ist, sondern eine neue Welt.“ ” Und für viele Ökonomen, die den Film sahen, mag dieser Moment unheimlich wahr gewesen sein.
In den letzten Jahren haben sich Politiker stark auf die Macht der Wirtschaft gestützt, um die Außenpolitik zu gestalten – was wir „wirtschaftliche Staatskunst“ nennen. Von Sanktionen und Exportkontrollen bis hin zur Sperrung von Vermögenswerten im Ausland sind diese Instrumente für politische Entscheidungsträger attraktiv, die Einfluss auf einen Konkurrenten oder Gegner nehmen und gleichzeitig direkte militärische Konflikte vermeiden möchten.
Natürlich haben Sanktionen nichts mit Atomwaffen zu tun, aber die Kluft zwischen ihren Praktikern – in diesem Fall Ökonomen und dem Privatsektor – und den Erwartungen derjenigen, die diese Wirtschaftsinstrumente einsetzen, kann gefährlich sein. Und wir haben jetzt einen Punkt überschritten, an dem es in diesem schwer zu definierenden Bereich zwischen Finanzen und Krieg kein Zurück mehr gibt.
Diese Tools erschienen nicht einfach über Nacht. Im Laufe der Geschichte waren den Nationen Embargos oder kreative Zölle und Steuern nicht fremd. Aber die moderne Wirtschaftskriegsführung, die auf der Integration der Finanzmärkte basiert, ist eine relativ neue Angelegenheit, die erst 22 Jahre zurückreicht, nämlich nach den Anschlägen vom 11. September in den Vereinigten Staaten.
Im Zuge dieses beispiellosen Terrorismus auf amerikanischem Boden erteilte der US-Kongress den Bundesbehörden weitreichende Befugnisse, um die Finanzierung von Al-Qaida und seinen Ablegern zu unterbinden und so die globale Reichweite des US-Finanzsystems zu nutzen. Allerdings nutzte Washington diese Maßnahmen auch zum Zwecke der internationalen Strafverfolgung, um die Amerikaner vor Terrorismus zu schützen – als Ergänzung, aber nicht als Ersatz für die militärische Bekämpfung von Al-Qaida.
Ein Jahrzehnt später beginnen Sanktionen in der Außenpolitik eine andere Rolle zu spielen: Sie bringen den Iran durch multilaterale – und auf US-Seite zunehmend unilateraler – finanzielle Strafen an den Verhandlungstisch über sein Atomprogramm. Hier wurden Sanktionen als Druckmittel eingesetzt, da die glaubwürdige Androhung direkter Gewalt immer noch Teil der Gleichung war und in den Verhandlungen eine große Rolle spielte.
Und gerade in diesem Monat hat der Ausbruch des Israel-Hamas-Krieges und die anhaltende Unterstützung terroristischer Organisationen durch den Iran diese Kombination aus Sanktionen und militärischer Abschreckung als erste politische Option für den Westen erneuert.
Doch in der Entwicklung der Sanktionen hat sich im Laufe der Jahre so viel verändert. Es ist nun wirklich, wie „Niels Bohr“ sagte, eine neue Welt.
Seit dem Einmarsch Russlands in der Ukraine haben die G7 das umfassendste Sanktionsregime verhängt, das jemals gegen eine große Volkswirtschaft verhängt wurde. Das liegt nicht nur an der bloßen Zahl der Benennungen oder an den verschiedenen Banken, die von SWIFT abgeschnitten sind, sondern auch an den weitreichenden Exportkontrollmaßnahmen, die alles von der Handtasche bis zum Airbag umfassen und rund 300 Milliarden US-Dollar an russischen Staatsvermögen blockieren.
Und im Gegensatz zu früheren Fällen, in denen die Spannungen zwischen den USA und ihren europäischen Partnern über die Schwere und Auswirkungen der Sanktionen immer wieder abnahmen, sind sich die Verbündeten nun einig. Und anders als bisher ist dem Westen klar, dass er Russland nicht mit einem direkten militärischen Engagement konfrontieren wird.
In der Anfangsphase des Krieges, als Konsens darüber herrschte, dass die Ukraine in wenigen Wochen fallen würde, versuchte die Wirtschaftspolitik, Russland so viel Schaden zuzufügen, dass eine Invasion in Echtzeit zum Scheitern gebracht werden konnte. Und auch wenn es jetzt vielleicht naiv klingt, sind wir der Meinung, dass diese ehrgeizige und gewagte Taktik hätte funktionieren können. Angesichts all der finanziellen und wirtschaftlichen Ungewissheiten, die durch die Zerstörung der Weltwirtschaft über Nacht ausgelöst wurden, hätte eine Kette von Ereignissen eine große Finanzkrise auslösen und Russland in den Bankrott treiben können.
Wir sind jedoch auch nicht überrascht, dass dies nicht der Fall war.
Wenn man einen Ökonomen des US-Finanzministeriums oder des Internationalen Währungsfonds (IWF) gefragt hätte, ob Russland solch einem schweren Sperrfeuer standgehalten habe, hätten sie schnell auf die Geschichte des Landes hingewiesen, in der es Finanzkrisen überstanden hat, und auf die Lehren, die man aus den jahrzehntelangen Krisen gezogen hat Das iranische Sanktionsregime – ein Regime, das nun in den kommenden Monaten erneut auf die Probe gestellt wird.
Ökonomen würden auch hinzufügen, dass Substitutionseffekte schnell mobilisiert werden und dass die Weltwirtschaft immer multipolarer wird – aber das bedeutet nicht, dass die Sanktionen gescheitert sind. Stattdessen haben sie Russland in neue, unzuverlässige Märkte gedrängt und den Zugang zu Krediten unterbrochen, was den Krieg Moskaus erschwert hat. Und das langfristige BIP-Wachstum Russlands wird nun deutlich geringer ausfallen als vor der Invasion prognostiziert, was teilweise auf die Sanktionen und die damit verbundene Abwanderung junger Fachkräfte zurückzuführen ist.
All dies bedeutet, dass die Ergebnisse der Sanktionen gegen Russland gemischt sind. Aber wird Washington die Auswirkungen auf seine künftige Politikgestaltung verstehen?
Einige Ökonomen machen sich jetzt im Stillen Sorgen darüber, was sie angestoßen haben. Anfang letzten Jahres hatten wir gewarnt, dass die Bemühungen der G7 gegen Russland der ultimative Prüfstein für Wirtschaftskriege seien und dass die USA und ihre Verbündeten Gefahr laufen, ihre Optionen ohne angemessene Gegenleistung auszuschöpfen – und vielleicht auch die falschen Lehren aus der Erfahrung zu ziehen, nämlich dass sie hatte eine Blaupause für künftige Konflikte entworfen.
Für westliche Länder, die Russland im Visier hatten, erwies es sich als lohnendes Risiko, nahezu ihre gesamte Wirtschaftskraft einzusetzen. Es erwies sich auch als wirtschaftlich vertretbares Risiko für einen Block, der andere bei Alternativen zur russischen Energie überbieten konnte und seit Beginn der Aggression von Präsident Wladimir Putin gegen die Ukraine im Jahr 2014 in Russland nur über eine kleine Geschäftspräsenz verfügt.
Allerdings würde das Spiel zwischen den nationalen Sicherheitszielen der Regierungen und den makroökonomischen Realitäten der Weltwirtschaft mit einem stärkeren Finanzgegner ganz anders aussehen. Wie Untersuchungen des Atlantic Council und der Rhodium Group zeigten, könnte die Änderung derselben umfassenden Sanktionsinstrumente, um beispielsweise auf eine Eskalation Chinas in der Taiwanstraße zu reagieren, die westlichen Volkswirtschaften Billionen kosten und möglicherweise den wirtschaftlichen Einfluss des Westens auf der ganzen Welt untergraben.
Bereits seit zwei Jahren beobachtet der globale Süden mit wachsender Besorgnis die rasante Ausweitung der Instrumente wirtschaftlicher Staatskunst. Und in privaten Gesprächen mit Nicht-G7-Zentralbanken haben wir den tiefen Wunsch vernommen, die Dollarabhängigkeit ihrer Länder zu verringern. Die jüngste Erweiterung der BRICS-Gruppierung ist nur der jüngste öffentliche Beweis dafür.
In diesem Sinne haben wir in einer kürzlich erschienenen Veröffentlichung gezeigt, dass Sanktionen durchaus das Risiko bergen, Länder von ihren Dollarbeständen zu entfremden. Und beim IWF-Weltbank-Treffen letzten Monat in Marrakesch erklärte Indiens Finanzminister dem Atlantic Council, warum ihr Land – und viele andere – über eine übermäßige Abhängigkeit vom Dollar besorgt waren.
Auch wenn diese Länder noch nicht kurz davor stehen, sich sofort von der Währung zu lösen, suchen sie, wie der Minister sagte, nach Alternativen – und wir sollten dieses Zeichen nicht ignorieren. Länder, die auf das Finanzsystem der USA und Europas angewiesen sind, haben ein Recht darauf, die Denkweise des Westens zu diesen Themen zu verstehen und bei der Umsetzung mitzureden. Dabei geht es nicht darum, „nett“ zu sein, sondern darum, unser eigenes Finanzsystem zu schützen und das Schadensrisiko zu verringern.
Wie kann man diese Bedenken also am besten anerkennen? Wir schlagen vor, einen neuen Rahmen für den Einsatz der Instrumente der Wirtschaftsstaatskunst festzulegen. So wie die Atomenergiekommission gegründet wurde, um den künftigen Einsatz von Atomwaffen zu steuern, sollten die USA und Europa gemeinsam Leitlinien dafür vorschlagen, welche Art von Sanktionen und anderen wirtschaftlichen Maßnahmen wann angewendet werden sollten.
Können die in Dollar oder Euro gehaltenen Währungsreserven eines kriegführenden Staates eingefroren werden? Welche Schwelle muss überschritten werden, um diese Vermögenswerte zu beschlagnahmen? Wenn die USA den Export bestimmter Mikrochips nach China verbieten, was passiert dann, wenn ein Verbündeter oder Partner ein ähnliches Produkt versenden möchte? Ohne eine Antwort auf diese Fragen kann die Welt nur raten, was der Westen tun wird – und nach Alternativen zu seinem System suchen.
Der zweite Schritt besteht dann darin, den globalen Süden – und uns selbst – an die positiven Dimensionen der Staatskunst zu erinnern. Die Instrumente des Handels und der internationalen Hilfe sind genauso mächtig, ja sogar mächtiger als alles Zwanghafte. Aber zumindest die USA verbringen viel zu viel Zeit damit, darüber nachzudenken, wie sie die Wirtschaft bestrafen können, und viel zu wenig damit, mehr Länder auf ihre Seite zu ziehen. Allerdings sind die jüngsten Bemühungen sowohl der USA als auch Europas im Hinblick auf den gemeinsamen Technologie- und Handelsrat und den Indopazifischen Wirtschaftsrahmen für Wohlstand sowie die Bereitstellung von neuem Kapital für die Weltbank kleine Schritte in die richtige Richtung.
Im Jahr 1944, gerade als Wissenschaftler begannen, sich auf eine Testimplosion für die Atombombe in New Mexico zu konzentrieren, trafen sich 44 Nationen in Bretton Woods und gründeten den IWF und die Weltbank – die ursprünglichen Instrumente wirtschaftlicher Staatskunst. Es handelte sich dabei nicht um Institutionen zur Sanktionierung oder Bestrafung, sondern um massive Kreditorganisationen zum Wiederaufbau nach einem Krieg und zur Vermeidung zukünftiger Konflikte. Und das um diese Institutionen herum aufgebaute Finanz- und Handelsnetzwerk half den USA und Europa und sorgte gleichzeitig für Wachstum in vielen Volkswirtschaften.
Aber jetzt, angesichts derart umfassender Sanktionsregime und anderer Strafmaßnahmen – und ohne ernsthafte Reformbemühungen auf der Grundlage der veränderten Form der Weltwirtschaft oder der Auffüllung der Ressourcen dieser Institutionen – werden der IWF und die Weltbank an Bedeutung verlieren die kommenden Jahre. Und wenn es sie nicht gibt, werden konkurrierende kreditgebende Banken mehr Einfluss ausüben.
Die Instrumente der Wirtschaftsstaatskunst sind mächtig und ihr Einsatz kann bleibenden Schaden anrichten. Wir müssen verstehen, dass das russische Experiment einen Wendepunkt nach zwei Jahrzehnten eskalierender wirtschaftlicher Machtspiele darstellte. Und jetzt ist es an der Zeit, sorgfältig und strategisch über die nächsten Schritte in der Entwicklung der Wirtschaftsstaatskunst nachzudenken.