Elisabeth Braw ist Senior Fellow am American Enterprise Institute. Sie ist auch Beraterin für Gallos Technologies.
In den vergangenen drei Jahren sind europäische Länder, darunter das Vereinigte Königreich, Italien, Polen, Schweden und die Tschechische Republik, zu dem Schluss gekommen, dass sie bei ausländischen Investitionen vorsichtiger vorgehen müssen, und haben eine strengere Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen (FDI) eingeführt – was zu begrüßen ist und dringend benötigt.
Die eigentliche Herausforderung wird jedoch die Implementierung eines solchen Screenings sein.
Motivierte Investoren können sich hinter Schichten von Eigentumseinheiten verstecken, daher ist es außerordentlich schwierig, diese Art der Prüfung durchzuführen. Und dazu müssen die Regierungen Wege finden, um mit dem Volumen der zu prüfenden Investitionen Schritt zu halten, und – was am wichtigsten ist – entscheiden, wie sie blockierte Investoren ersetzen können. Denn ohne eine durchdachte Ausführung werden unsere Volkswirtschaften nicht sicherer sein als zuvor.
Im Jahr 2018 kaufte ein in Hongkong ansässiges Unternehmen namens Mars eine 75-prozentige Beteiligung an Alpi Aviation – einem italienischen Hersteller von Dual-Use-Drohnen, der die italienischen Streitkräfte beliefert – und zahlte das erstaunliche 90-fache des Wertes der Beteiligung. Und weil Mars einfach wie ein kommerzielles Unternehmen aussah, griff die italienische Regierung nicht ein. Nachdem die Finanzpolizei des Landes, die Guardia di Finanza, die Investition genauer unter die Lupe genommen hatte, stellte sie jedoch fest, dass Mars letztlich von einem chinesischen Staatsunternehmen kontrolliert wurde, und das hatte sie auch Gebraucht nicht weniger als sieben Eigentumsschichten und 17 verschiedene Einheiten, um seine Identität zu verschleiern.
Der damalige Ministerpräsident des Landes, Mario Draghi, zwang Alpi schnell, sich von Mars zu trennen, da die Regierung die Übernahme nach den italienischen FDI-Regeln von Golden Power verhindert hätte, wenn sie von dem Eigentümer des Unternehmens gewusst hätte. Aber zum Zeitpunkt der Intervention hatten die chinesischen Eigentümer von Alpi schon lange Zugang zu seiner Technologie.
Fälle wie diese haben nun endlich Italien und andere in Europa dazu veranlasst, ihr FDI-Screening zu verstärken. In Wahrheit hatten viele so fest an die Globalisierung geglaubt, dass sie kaum überwacht worden waren. Beispielsweise kauften chinesische Firmen vor nur wenigen Jahren drei hochmoderne schwedische Halbleiterfirmen, ohne dass dies einer Prüfung unterzogen wurde, einfach weil es keine Gesetzgebung gab, die dies vorsah.
Die Tschechische Republik führte ihr erstes ADI-Regime im Mai 2021 ein. „Wir hatten aus unserer Erfahrung gelernt, keine Maßnahmen zu haben, die wir gegen toxische Investoren anwenden könnten“, sagte Ota Šimák, Direktor der Abteilung für Handelspolitik und des tschechischen Ministeriums für Industrie und Handel Internationale Wirtschaftsorganisationen, sagten mir. „Dies führte zu einer politischen Entscheidung, ein Screening von Investitionen in Unternehmen einzuführen, die in kritischer nationaler Infrastruktur, Verteidigungsgütern und Gütern mit doppeltem Verwendungszweck tätig sind.“
Unternehmen in anderen Bereichen können jetzt auch proaktiv eine staatliche Bewertung von Investoren über einem bestimmten prozentualen Anteil einholen. „Das Gesetz erlaubt uns, nach allen Einzelheiten der investierenden Gesellschaft zu fragen“, sagte Šimák. „Wir gehen tief in die Eigentümerstrukturen ein, und ein paar Mal zog sich der Investor zurück, als wir damit anfingen. Das bedeutet nicht, dass es sich um einen toxischen Investor handelte – es kann nur sein, dass er die notwendigen Informationen nicht liefern kann oder will.“
In mehreren Fällen hat die Spur eines potenziellen Investors, der von Šimáks Team bewertet wurde, zu einem Unternehmen in einer Offshore-Gerichtsbarkeit wie den Britischen Jungferninseln geführt, wo Unternehmen und Einzelpersonen, die anonym bleiben möchten, dafür bekannt sind, Briefkastenfirmen zu gründen. „'[Such] Konten sind sicher schwierig“, sagte Šimák. Selbst für Regierungen – die befugt sind, Informationen anzufordern – ist die Untersuchung potenzieller Investoren äußerst zeitaufwändig, und es wird noch zeitaufwändiger, wenn potenzielle Investoren, die wissen, dass sie wahrscheinlich blockiert werden, ihre Identität hinter Eigentumsschichten verbergen .
Das ist das Paradoxon, mit dem Länder konfrontiert sind, die jetzt versuchen, sensible Unternehmen durch eine verbesserte FDI-Überprüfung zu schützen. “Ein System, das zu viele Arten von Unternehmen in sein FDI-Screening einbezieht, kann leicht unbrauchbar werden und es ‘bösen Akteuren’ ermöglichen, der Entdeckung zu entgehen, weil Ressourcen für die Bearbeitung von Anträgen mit geringem Risiko umgeleitet werden”, sagte Jenine Hulsmann von der Anwaltskanzlei Weil, Gotshal & Manges .
„Im Vereinigten Königreich zum Beispiel wurden weniger als 10 Prozent der Unternehmen, die unter die neue Gesetzgebung fallen, in den ersten drei Monaten des Regimes zur Überprüfung aufgefordert, was darauf hindeutet, dass die Schwellenwerte möglicherweise zu niedrig angesetzt wurden.“ Dies deutet darauf hin, dass die britische Regierung wertvolle Ressourcen für Investitionen verwendet, die keinen Schaden anrichten, während Investitionen von Unternehmen, die ihre Identität verschleiern, nicht genügend Aufmerksamkeit erhalten.
Das gleiche Dilemma gilt auch für andere Länder. Der Ausschuss für Auslandsinvestitionen in den Vereinigten Staaten – der Goldstandard für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen – ist Opfer seines eigenen Erfolgs geworden und hat nun Mühe, mit der Nachfrage Schritt zu halten. In Italien, das seine Golden-Power-Regeln im Jahr 2020 verschärft hat, stieg die Zahl der Unternehmen, die der Regierung neue Investoren meldeten, von nur 83 im Jahr 2019 auf 500 zwei Jahre später, doch die Zahl der Beamten, die die Ermittlungen durchführen, ist nicht entsprechend gestiegen.
In solchen Fällen benötigen die Beamten, die regelmäßig die Überprüfungen durchführen, möglicherweise die Hilfe von Geheimdiensten, um ihr Personal aufzustocken. Oder, um Schritt zu halten, müssen die Regierungen möglicherweise einige wenige Fälle auswählen, die gründlich untersucht werden sollen – und dann die Fähigkeiten ihrer Ermittler lautstark kommunizieren, um zwielichtige Investoren abzuschrecken.
Die Frage, die sich die Regierungen bisher nicht gestellt haben, lautet unterdessen: Wenn sie einen Investor blockieren, wer wird ihn ersetzen?
Beispielsweise wollte die iranische Regierung Ende der 1970er Jahre eine größere Beteiligung an der deutschen Daimler-Benz kaufen. Aber wie der damalige Bundeskanzler Helmut Schmidt später erklärte: „Ich fand es unangemessen, dass die Perle der deutschen Industrie, die Daimler-Benz war, in iranische Hände geraten sollte. Ich dachte, das muss verhindert werden.“ Also bat er die Deutsche Bank, den Anteil zu kaufen: „Ich sagte, es ist im patriotischen Interesse, dass Sie diesen Anteil kaufen. Möglicherweise müssen Sie den Einsatz viele Jahre lang halten. . . aber du musst es tun. Und weil sie gute Patrioten waren, taten sie es.“
Die europäischen politischen Führer von heute würden Schwierigkeiten haben, ähnliche Appelle zu erhalten – aber sie müssen es versuchen. Wenn ein Unternehmen sensibel genug ist, um einen Investor blockieren zu lassen, ist es auch sensibel genug, um am Leben zu bleiben. Allein im Jahr 2021 legte Draghi klugerweise sein Veto gegen drei chinesische Übernahmen sensibler italienischer Firmen ein, und in den 12 Monaten seit Inkrafttreten der neuen britischen Überprüfung hat die britische Regierung drei Übernahmen blockiert. Deutschland hat seinerseits eine eigene Lösung entwickelt, als Berlin die staatliche KfW-Bank anwies, ein deutsches Energieunternehmen zu kaufen, als ein chinesisches Unternehmen 2018 eine Beteiligung daran erwerben wollte.
Langfristig ist die FDI-Gesetzgebung nur der erste Schritt. Um unsere Volkswirtschaften wirklich zu schützen, bedarf es ausgeklügelter Ermittlungen von Kadern von Beamten – sowie der Bereitschaft anderer Unternehmen oder Regierungen selbst, den Platz eines verdächtigen Investors einzunehmen.