Einige Branchengruppen haben dazu aufgerufen, zusätzlich zur bevorstehenden CO2-Grenzabgabe kostenlose CO2-Zertifikate beizubehalten. Ihre Subventionssucht muss ein Ende haben, sonst droht Europa einen Handelskrieg auszulösen, der auch die Klimaführerschaft der EU untergraben würde, schreiben Connie Hedegaard und Pascal Lamy.
Connie Hedegaard ist ehemalige EU-Klimabeauftragte. Pascal Lamy ist ehemaliger EU-Handelskommissar und WTO-Generaldirektor.
Zusammengenommen hat ein reformiertes EU-Emissionshandelssystem zusammen mit einer neuartigen CO2-Grenzabgabe das Potenzial, eines der weltweit wirksamsten Instrumente zum Klimaschutz zu werden und eine positive globale Diskussion über die industrielle Dekarbonisierung zu fördern.
Aber eine erfolgreiche Umsetzung dieser eng miteinander verbundenen Maßnahmen ist gefährdet, es sei denn, die EU streicht schädliche Subventionen für die Umweltverschmutzung für die Industrie – auch als kostenlose ETS-Emissionszertifikate bekannt – wenn sie am 14. Juli Vorschläge veröffentlicht, die Teil ihres Pakets zur Reduzierung von mehr als der Hälfte aller Treibhausgase sind Gase bis zum Ende des Jahrzehnts.
Die ganze Idee des ETS bestand darin, den Übergang zu einer CO2-armen Industrie voranzutreiben, indem die Emittenten für ihre Emissionen oberhalb einer bestimmten Obergrenze durch den Kauf versteigerter Emissionszertifikate bezahlen müssen. Die Industrie erhielt eine vermeintliche Initialpolsterung oder Unterstützung in Form einer kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten, die den Löwenanteil ihrer Emissionen deckte. Dies sollte die Etablierung des Systems ermöglichen und ein sogenanntes Carbon Leakage verhindern, bei dem billige kohlenstoffreiche Importe die heimische Produktion verdrängen oder EU-Produzenten ins Ausland verlagern, um eine CO2-Bepreisung zu vermeiden.
Aber in den 15 Jahren seit Einführung des ETS kam die überwiegende Mehrheit der Emissionsreduktionen aus der Stromerzeugung – einem Sektor, der seit 2013 keine kostenlosen Zertifikate mehr erhalten hat. Emissionen aus der Industrie, die weiterhin diese Subventionen erhält, haben weitgehend stagniert und zwischen 2012 und 2018 nur um 1 % zurückgegangen ist.
Weit davon entfernt, einen Anreiz zur Dekarbonisierung zu haben, hat die Industrie die ETS-Kosten erfolgreich auf die Verbraucher abgewälzt und gleichzeitig erhebliche unerwartete Gewinne aus kostenlosen Zuteilungen erzielt. Da viele Unternehmen eine Zuteilung erhielten, die höher war als ihre Emissionen, konnten Unternehmen überschüssige Zertifikate verkaufen – Schätzungen zufolge bis zu 50 Milliarden Euro. Dies ist ein großes Problem, da allein die direkten Industrieemissionen etwa 16 % der gesamten Treibhausgase des Blocks ausmachen. Anstatt das Kernprinzip des Verursacherprinzips des ETS zu untermauern, hat die kostenlose Zuteilung es untergraben und damit möglicherweise auch die Klimaglaubwürdigkeit der EU getrübt. Dies hat den EU-Regierungen zwar auch potenziell riesige Summen für weitere Klimaschutzmaßnahmen vorenthalten, dies sind jedoch keineswegs die einzigen Gründe, die kostenlose Zuteilung rasch auslaufen zu lassen.
Die CO2-Grenzabgabe soll die kostenlose Zuteilung als Hauptinstrument für diejenigen Industrien ersetzen, die am stärksten von Carbon Leakage bedroht sind – laut einem Leck wahrscheinlich Strom, Eisen, Stahl, Aluminium, Zement und Düngemittel –, um sicherzustellen, dass inländische Produzenten nicht benachteiligt werden, da sie sind mit höheren Verschmutzungskosten konfrontiert, die sich aus der schrittweisen Verschärfung der Emissionsobergrenze des EHS ergeben.
Es gab jedoch intensive Lobbyarbeit von einigen Industriegruppen, um neben der Abgabe kostenlose Zertifikate beizubehalten und sogar EU-Exporteure einen Rabatt auf ihre ETS-Kosten zu erhalten. Behauptungen, dass eine CO2-Grenze allein die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie beeinträchtigen würde, stehen unbequem neben dem, was wir wissen. Dennoch deuten Lecks darauf hin, dass sich ein Teil der Industrie zumindest teilweise durchsetzen könnte. Dies schafft eine Reihe weiterer Probleme.
Dazu gehört vor allem, dass für eine erfolgreiche Umsetzung der CO2-Grenze eine gewisse Akzeptanz seitens der internationalen Handelspartner erforderlich ist. Die Aufregung, die 2012 auf EU-Pläne zur Ausweitung des ETS auf Flüge in den und aus dem EWR stieß, hat uns gezeigt, dass der Block dieses Thema ernst nehmen muss: Die EU war letztendlich gezwungen, die Politik zurückzuziehen. Die EU muss zwar besser mit diesen Partnern zusammenarbeiten, aber es ist bereits klar, dass viele die Existenz einer kostenlosen Zuteilung neben der Abgabe als „doppelten Schutz“ betrachten würden, der ihnen einen Grund für Vergeltungsmaßnahmen bietet. Dies kommt zusätzlich zu den protektionistischen Bedenken, die sich daraus ergeben, dass die EU Einnahmen aus CO2-Grenzen als „eigene Ressource“ bezeichnet – anstatt auf internationale Klimaschutzbemühungen abzielt – und untergräbt Europas Wunsch, die vernünftige Absicht der Politik zu erklären.
Dasselbe Problem stellt einen sehr wahrscheinlichen Verstoß gegen die WTO-Regeln dar und würde wahrscheinlich zu Herausforderungen führen, die im Erfolgsfall zur Rechtfertigung anderer Handelsvergeltungsmaßnahmen, einschließlich Zöllen, verwendet würden.
Dass solche Spannungen andauern und letztendlich zu einem Handelskrieg führen könnten, würde nicht nur der Klimaführerschaft der EU und dem multilateralen Geist der Klimaverhandlungen schaden, sondern könnte auch einen Zusammenbruch der CO2-Grenze drohen. Und ohne einen ernsthaften Plan B für Carbon Leakage, der wiederum die ETS-Reform gefährden würde.
Eine daraus resultierende Nichterfüllung dieser Doppelpolitik würde dazu führen, dass die EU ihr Versprechen, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 % zu reduzieren, verfehlt. Dies wiederum würde das Ziel von Netto-Null-Emissionen bis Mitte des Jahrhunderts außer Reichweite bringen. Das wäre nicht nur ein schwerwiegender innerstaatlicher Fehler, sondern hätte auch gravierende globale Auswirkungen.
Wenn die EU dieses potenzielle Schicksal vermeiden will, muss die Abhängigkeit der Industrie von Subventionen für fossile Brennstoffe in Form von Emissionsberechtigungen schnell beendet werden.