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Lesen Sie in eine RichtungDie Entscheidung eines Bundesrichters in dieser Woche, die Übernahme von Spirit Airlines durch JetBlue zu blockieren, ist ein Meilenstein in den Bemühungen, das amerikanische Kartellrecht wiederzubeleben. Präsident Joe Biden hat die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts zu einem zentralen Bestandteil seiner Wirtschaftspolitik gemacht, und das JetBlue-Urteil ist das erste Mal, dass Bundesregulierungsbehörden jemals eine Klage zur Verhinderung einer großen US-Fluggesellschaftsfusion gewonnen haben. Seiner Meinung nach erklärt William G. Young – der 1985 von Ronald Reagan ernannt wurde – in bewundernswert klarer Sprache, dass die Übernahme von Spirit es JetBlue ermöglichen würde, die Preise zu erhöhen und den Service auf den Strecken zu reduzieren, auf denen die beiden Fluggesellschaften derzeit konkurrieren. Dies würde gegen den bundesstaatlichen Clayton Act verstoßen – „ein Gesetz“, schrieb Young, „das dem amerikanischen Volk weiterhin dient.“
Doch Youngs Entscheidung stieß ungewollt auch auf eine merkwürdige Note – eine, die auf die Grenzen dessen hinweist, was die Durchsetzung des Kartellrechts allein zur Verbesserung des Flugverkehrs beitragen kann. „Spirit ist eine kleine Fluggesellschaft“, schrieb er. „Aber es gibt diejenigen, die es lieben. An die engagierten Kunden von Spirit, das hier ist für Sie.“
Wirklich? Zweifellos hat Spirit seine Bewunderer. Und durch das Angebot extrem günstiger Tarife hat es für viele Kunden den Zugang zu Flugreisen erweitert. Aber es gilt seit langem auch als Inbegriff für alles, was beim Fliegen schief gelaufen ist, als Vorreiter in einem branchenweiten Wettlauf nach unten. Die stets am Rande der Insolvenz stehende Fluggesellschaft ist aufgrund ihrer unablässigen Suche nach Kosteneinsparungen für die Einführung unpopulärer Praktiken wie der Beschränkung von Rückerstattungen, der Reduzierung der Sitzplätze und, was am umstrittensten ist, der Erhebung von Gebühren selbst für die grundlegendsten Annehmlichkeiten berüchtigt. Nach Angaben des US-Verkehrsministeriums liegt es tendenziell am unteren Ende der Pünktlichkeitsraten und an der Spitze der Verbraucherbeschwerden-Rangliste. Vielleicht hält die Konkurrenz von Spirit, wie Young argumentierte, die nominellen Ticketpreise anderer Fluggesellschaften niedriger, als sie es sonst wären. Aber es hat auch dazu beigetragen, den Qualitätsverlust in der gesamten Branche zu normalisieren, der bei den tatsächlichen Flugkosten berücksichtigt werden muss.
Nach Jahren der laxen Durchsetzung des Kartellrechts und großer Fusionen befindet sich die US-Luftfahrtindustrie tatsächlich in einer gefährlichen Konsolidierung. Das grundlegende Problem im heutigen Flugverkehr ist jedoch nicht mangelnder Wettbewerb; Es ist das Fehlen einer vernünftigen Regulierung, um den Wettbewerb auf öffentliche Zwecke zu lenken. Für Menschen, die ihre Unternehmensgeschichte kennen, sollte dies keine Überraschung sein. Fluggesellschaften sind Netzwerke. Das bedeutet, dass sie einen besseren Service bieten können, wenn sie groß genug sind, um vielen verschiedenen Menschen, die an viele verschiedene Orte reisen, nahtlose Konnektivität zu bieten. Aufgrund dieser „Größenvorteile“ tendieren Fluggesellschaften wie andere vernetzte Branchen zur Monopolisierung, wenn es an der Durchsetzung des Wettbewerbs fehlt. Mangelnde Regulierung kann aber auch in die entgegengesetzte Richtung wirken, wenn sie diese Unternehmen in Schwierigkeiten bringt zu viel Wettbewerb.
Mitte des 19. Jahrhunderts war diese Dynamik der Kern dessen, was einst als „Eisenbahnproblem“ bekannt war. Aufeinanderfolgende Investorenrunden würden den Bau überflüssiger Eisenbahnstrecken auf dem gesamten Kontinent finanzieren und damit das auslösen, was manche als „ruinösen Wettbewerb“ bezeichneten. Aufgrund der hohen Fixkosten reagierten die Eisenbahnen auf ihre finanziellen Verluste, indem sie die Wartung vernachlässigten und den Service verschlechterten. Sie führten auch Tarifkriege überall dort, wo sie Konkurrenz hatten, und drückten die Preise überall dort hoch, wo es ihnen gelang, ein lokales Monopol zu behalten oder zu errichten, was normalerweise in kleineren, weit entfernten Städten der Fall war. Das Schicksal der lokalen Wirtschaft könnte davon abhängen, ob sie von konkurrierenden Eisenbahnen oder nur von einem einzigen Eisenbahnunternehmen bedient werden. „Von Ort zu Ort oder von Mann zu Mann könnten sie konkurrieren; aber wo das Gewicht der Eisenbahn auf eine Waage geschleudert wurde, war es in der Tat seltsam, wenn die andere nicht gegen den Balken trat“, schrieb der Historiker und Reformator Charles Francis Adams Jr. in seinem Buch von 1878: Eisenbahnen: Ihr Ursprung und ihre Probleme.
Die mangelnde Regulierung ermöglichte es den Eisenbahnen, dem öffentlichen Interesse zu schaden, obwohl sie sich gegenseitig in die Masseninsolvenz trieben. In den 1870er Jahren ging etwa ein Drittel der Branche, gemessen an der Kilometerleistung, pleite oder landete unter gerichtlicher Zwangsverwaltung. Der Kongress reagierte auf die Krise mit der Gründung der Interstate Commerce Commission im Jahr 1887, der ersten Bundesregulierungsbehörde. Der ICC verlangte von den Eisenbahnen, allen ihren Kunden die gleichen, öffentlich ausgeschriebenen Preise für das gleiche Serviceniveau zu berechnen. Dies trug – zusammen mit dem Sherman Antitrust Act von 1890 – dazu bei, ruinöse Preiskämpfe zu verhindern. Außerdem wurden die Servicestandards verschiedener konkurrierender Unternehmen, Städte und Regionen angeglichen, so dass Erfolg und Misserfolg im amerikanischen Leben nicht mehr so sehr davon abhingen, wer zufällig das beste Angebot bei den Eisenbahnen bekam. Der Regulierungsprozess war bürokratisch und alles andere als perfekt, aber er funktionierte viel besser als die Alternative, bei der alles möglich ist.
1938 übernahmen die USA Derselbe Ansatz gilt auch für die neu entstehende Luftfahrtindustrie. Vor der Gründung des Civil Aeronautics Board sahen sich die Fluggesellschaften einer ruinösen Konkurrenz durch neue „Fly-by-Night“-Fluggesellschaften ausgesetzt und waren finanziell auf umfangreiche Luftpostzuschüsse der Regierung angewiesen. Das CAB ging dieses Problem an, indem es neue Marktregeln durchsetzte, die von den Fluggesellschaften verlangten, auf allen Strecken ungefähr den gleichen Preis pro Meile zu verlangen, und so Preistreiberei auf Strecken, auf denen wenig Konkurrenz herrschte, und zerstörerische Preiskämpfe auf Strecken, auf denen die Konkurrenz weiterhin stark war, verhinderte. Die Fluggesellschaften waren faktisch verpflichtet, einen Teil der Gewinne, die sie auf Langstreckenstrecken mit hohem Volumen und hohen Margen erzielten, für die Aufrechterhaltung des staatlich vorgeschriebenen Dienstes auf Kurzstreckenstrecken mit geringem Volumen und niedrigen Margen zu verwenden, genau wie es der ICC getan hatte Lange Zeit mussten die Eisenbahnen dies tun. Das CAB schränkte auch die Zahl neuer Marktteilnehmer ein, so dass die Luftfahrtindustrie bescheiden profitabel blieb und in der Lage war, ihren technologischen Fortschritt zu finanzieren, insbesondere durch die teure Umstellung auf Jets in den 1960er und 1970er Jahren. Im Jahr 1962 hatten nur 33 Prozent der über 18-jährigen Amerikaner jemals eine Flugreise unternommen. Bis 1977 lag die Zahl bei 63 Prozent.
Doch Ende der 70er Jahre hatten der Kongress und die Carter-Regierung damit begonnen, sowohl den IStGH als auch das CAB aufzulösen. Viele liberale Demokraten, darunter Ted Kennedy und sein damaliger Mitarbeiter Stephen Breyer, der künftige Richter am Obersten Gerichtshof, argumentierten, dass die Deregulierung zu mehr Wettbewerb und damit zu niedrigeren Verbraucherpreisen führen würde – eine hohe Priorität in einer Zeit galoppierender Inflation. Der Verbraucherschützer Ralph Nader schloss sich dem an und argumentierte, dass das CAB durch die Schaffung regulatorischer Hindernisse für neue Fluggesellschaften dazu geführt habe, dass sowohl das Management der Fluggesellschaften als auch die Gewerkschaften aufgebläht und ineffizient würden. Und so verabschiedete der Kongress 1978 auf der Grundlage dieser und anderer Kritikpunkte einen Gesetzentwurf zur Abschaffung des CAB und des von ihm durchgesetzten Regulierungssystems.
In den ersten Jahren der Deregulierung der Fluggesellschaften kam es tatsächlich zu einer Flut neuer Fluggesellschaften und zu starken Preisrückgängen auf vielen Strecken. Dies ging jedoch zu Lasten anderer Gemeinden, einschließlich der Großstädte im heutigen „Überflugland“, in denen der Flugverkehr unerschwinglich teuer wurde oder ganz verschwand, was den Trend zu regionaler Ungleichheit befeuerte, der sich seither verstärkt. Mittlerweile sind mehrere Studien zu dem Schluss gekommen, dass die Gesamtflugpreise nach der Abschaffung des CAB nach Bereinigung um Änderungen bei den Energiepreisen langsamer sanken als zuvor.
In den darauffolgenden Jahrzehnten sind die Auswirkungen der Deregulierung nur noch hässlicher geworden. (Über diese Themen habe ich zum ersten Mal im Jahr 2012 geschrieben Washington Monthly Artikel. Meine Co-Autorin, Lina Khan, ist jetzt Vorsitzende der Federal Trade Commission.) Laut der Handelsgruppe der Branche haben Fluggesellschaften von 2000 bis 2010 bis auf drei Jahre lang Verluste gemacht. Große Fluggesellschaften wie United und US Airways erklärten dies Sie mussten Insolvenz anmelden und ihre Rentenschulden nicht begleichen, was teure staatliche Rettungsaktionen erforderlich machte (wie sie es auch während der Coronavirus-Pandemie tun würden). Angesichts der gleichen ruinösen Konkurrenz, die die Eisenbahnen in den 1870er Jahren in die Insolvenz getrieben hatte, versuchten die Fluggesellschaften verzweifelt, Kosten zu senken, indem sie Strecken strichen und den Service verschlechterten und sich gleichzeitig auf defensive Fusionen einließen. Die Deregulierung sollte zu einer Blüte des Wettbewerbs führen; Stattdessen gibt es heute nur noch vier große Fluggesellschaften, die Schätzungen zufolge zusammen etwa 80 Prozent des Inlandsmarktes ausmachen. Durch den Aufkauf ihrer Konkurrenten erlangten die heutigen Super-Airlines genügend konzentrierte Macht, um bescheidene Gewinne zu erzielen, auch wenn sie das Passagiererlebnis immer schlechter machen.
Charles Francis Adams Jr. und die anderen Reformatoren des späten 19. und frühen 20. Jahrhunderts hätten dieses Ergebnis vorhersagen können. Sie wussten, dass vernetzte Industrien – darunter nicht nur Eisenbahnen und Fluggesellschaften, sondern auch Telegraphen, Telefone und Elektrizität – ohne Regulierung schmerzhafte Zyklen von Expansion und Zusammenbruch durchlaufen würden, bis sie sich schließlich in einem Oligopol niederließen. Und sie hätten erkannt, was jetzt offensichtlich sein sollte: dass das Kartellrecht zwar eine entscheidende Rolle spielt, aber allein nicht ausreicht. Vernetzte Industrien benötigen ein umfassendes Regulierungssystem, das sie vor ruinösem Wettbewerb schützt und gleichzeitig die Öffentlichkeit vor Machtmissbrauch schützt.