Andrew Duff ist ein ehemaliges Mitglied des Europäischen Parlaments. Sein neuestes Buch „Constitutional Change in the European Union“ ist gerade bei Palgrave Pivot erschienen.
Die Europäische Union befindet sich in einem verfassungsrechtlichen Wirrwarr – und macht alles noch schlimmer.
Der Vertrag von Lissabon, der die verfassungsmäßige Grundlage der EU bildet, verlangt von den 27 Mitgliedern des Blocks, dass sie sich in Fragen im Zusammenhang mit Steuern, Einnahmen, Rechtsstaatlichkeit, Energieversorgung, Sanktionen, Staatsbürgerschaft, Außen- und Sicherheitspolitik und Wahlen einstimmig einigen Reform, Erweiterung und künftige Vertragsänderungen. Und sie hindert die Union derzeit daran, viele der wichtigen Dinge zu tun, die sie tun muss.
Sie hindert die Europäische Kommission daran, eine gemeinsame Finanzpolitik zu betreiben, und die Europäische Zentralbank daran, zum Kreditgeber der letzten Instanz der Union zu werden. Es gibt mehrere andere Regierungshemmnisse, deren Beseitigung – durch eine Vertragsreform – die Fähigkeit des Blocks verbessern würde, als demokratische föderale Regierung über das Niveau der unglücklichen europäischen Nationalstaaten hinaus zu agieren. Trotz anhaltender Komplikationen gibt es mehrere Möglichkeiten, voranzukommen.
Nachdem sie die Frustration erlebt haben, die EU auf diese Weise zu führen, insbesondere in Zeiten der Finanz- oder Sicherheitskrise, bekennen sich die meisten Führer des Blocks zu dieser Notwendigkeit. Tatsächlich haben die Autoren des Lissabon-Vertrags bereits a passerell, oder Brückenklausel (Artikel 48 Absatz 7 EUV), wonach die Beschlussfassung im Rat von der Einstimmigkeit auf die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit (QMV) umgestellt werden kann. Als die passerell selbst kann nur mit einhelliger Zustimmung aufgerufen werden, wurde jedoch nie verwendet.
Im letzten Jahrzehnt ist die Absurdität dieser verfassungsmäßigen Sackgasse – willkürliche föderale Ziele mit konföderalen Mitteln – deutlich geworden.
Niemand war darüber frustrierter als der französische Präsident Emmanuel Macron. Und neuerdings hat sich auch Bundeskanzler Olaf Scholz der Idee des Wandels verschrieben und sich als Reformer positioniert. Aber egal, wie klar sie die Notwendigkeit von Reformen sehen, weder Paris noch Berlin scheinen zu wissen, wie sie vorgehen sollen.
Föderalistische Europaabgeordnete im Parlament, angeführt von Guy Verhofstadt, setzen sich seit Jahren dafür ein, zum Experiment eines Konvents – bestehend aus Kommission, Rat, Europaabgeordneten und nationalen Abgeordneten – zurückzukehren, um die EU-Verträge zu überarbeiten (Artikel 48 Absatz 3). Aber der Rat, offenbar immer noch traumatisiert von Lissabon, hat Widerstand geleistet. Und obwohl die Konferenz zur Zukunft Europas stattfand und die Erwartungen einer zufälligen Stichprobe von EU-Bürgern abschätzte, wurde sie vom Rat genutzt, um Reformen zu verzögern, was die Kommission von Präsidentin Ursula von der Leyen leer aussehen ließ.
Als Reaktion auf das Scheitern dieser Konferenz verließ das Parlament im Juni endlich den Bereich der Abstraktion und stimmte über einen konkreten Vorschlag ab, um den Entscheidungsprozess des Parlaments umzustellen passerell von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit.
Dies ist ein kluger Schritt, da er lediglich den Weg für zukünftige QMV-Fortschritte erleichtert und keine unmittelbaren Forderungen stellt.
Es markiert auch den ersten Gebrauch des Parlaments von seiner konstituierenden Befugnis, um eine Vertragsänderung (Artikel 48 Absatz 2) auszulösen, und ist ein historischer Schritt, der von der Presse seltsamerweise zu wenig berichtet und selbst von den Abgeordneten missverstanden wurde.
Interessanterweise hätte die Ratspräsidentschaft laut Vertrag diesen Vorschlag automatisch dem Europäischen Rat unterbreiten und die nationalen Parlamente informieren müssen. Aus welchen Gründen auch immer, die französische Präsidentschaft hat – trotz Macrons Rhetorik – diese Forderung nicht erfüllt.
Auch die Parlamentspräsidentin Roberta Metsola von der konservativen Fraktion der Europäischen Volkspartei hat es versäumt, ihren Standpunkt zu vertreten, als sie im Juni vor dem Rat sprach. In der darauffolgenden Woche verpflichteten die Fraktionsvorsitzenden sie jedoch, offiziell an den Rat und den Europäischen Rat zu schreiben und die Entschlossenheit des Parlaments zu bekräftigen. Doch zu diesem Zeitpunkt war die Ratspräsidentschaft von der ausnahmslos euroskeptischen Tschechischen Republik übernommen worden.
Die Prager Regierung ist eine wackelige Koalition mit wenig Erfahrung in der EU-Politik, und ein Insider sagte mir, dass die „höchste internationale Qualifikation der tschechischen Minister Erasmus ist“. Und bei einem informellen Ministertreffen im Juli gaben die Tschechen einen Fragebogen heraus, in dem sie um Meinungen dazu baten passerell Klausel angewendet werden könnte. Kein Trick könnte mit größerer Sicherheit tiefe Spaltungen im Rat aufdecken, und der tschechische Minister für europäische Angelegenheiten, Mikuláš Bek, konnte schnell zu dem Schluss kommen, dass bei der Verlängerung der qualifizierten Mehrheit keine Fortschritte erzielt werden können.
Bek schlägt nun vor einer formellen Abstimmung im November eine weitere informelle politische Diskussion im Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ vor, ob die Vorschläge des Parlaments an den Europäischen Rat weitergeleitet werden sollen – ein Verfahren, das gegen den Vertrag verstößt.
Wenn es die Reform ernst meint, sollte das Parlament nicht nachgeben und seine Argumente stärker vertreten. Sie könnte ein förmliches Verfahren einleiten und den Rat wegen Untätigkeit vor dem Gerichtshof der Europäischen Union verklagen (Artikel 265 AEUV).
Sobald das Dossier schließlich beschlagnahmt wurde, muss der Rat dann mit einfacher Mehrheit entscheiden, ob er die vorgeschlagene Änderung prüft, und es gibt Anzeichen dafür, dass der Vorschlag zur Änderung der passerell wird über ausreichende Unterstützung verfügen. Dann wird – auf Drängen des Parlaments – ein Konvent einberufen.
Der Vorteil eines Konvents besteht darin, dass er alle relevanten Personen zur gleichen Zeit am selben Ort versammelt, um öffentlich zu debattieren, was die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass illiberale Unaufrichtigkeit entdeckt wird.
Wenn sich der Europäische Rat jedoch nicht für einen Konvent wappnen kann, sollte er eine autonome Reflexionsgruppe kluger Köpfe einsetzen, um Optionen für eine Vertragsreform vorzubereiten. Andere dringende Angelegenheiten, die derzeit vernachlässigt werden – wie das Verfahren zur Wahl des Nachfolgers von der Leyens im Jahr 2024 und die schwachen Vorschläge des Parlaments für transnationale Wahllisten – können dieser Tagesordnung hinzugefügt werden.
Der ehemalige italienische Ministerpräsident Mario Draghi, der ein oder zwei Dinge weiß, könnte sogar bereit sein, eine solche Experten-Reflexionsgruppe zu leiten – und tatsächlich den Vorsitz im anschließenden Konvent zu übernehmen.
In jedem Fall ist eine Vertragsreform dringend erforderlich. Und es ist an der Zeit, dass das Parlament seinen Fall durchsetzt.