Jüngsten Umfragen zufolge ist der kürzlich angekündigte Plan der Biden-Regierung, die Studentenschulden für Kreditnehmer, die weniger als 125.000 US-Dollar verdienen, zu reduzieren, beliebt. Leider hat der Plan einen großen Rechtsfehler: Die Argumente der Regierung, dass ihre Exekutivbefugnis eine so weitreichende Anstrengung nach Bundesrecht unternehmen sollte, wird wahrscheinlich vor Gericht verlieren – und sollte verlieren. Die gute Nachricht für Präsident Joe Biden und für die Kreditnehmer ist, dass die Regierung Zeit hat, diese Argumente zu ändern.
In Verbindung mit der Ankündigung des Programms hat das Office of Legal Counsel des Justizministeriums ein Memo herausgegeben, in dem die Rechtsgrundlage dafür erläutert wird: der COVID-19-Notfall. Leider sind weder Beweise dafür aufgetaucht, dass die Biden-Administration das Programm auf diese Begründung zuschneidet, noch haben Biden und sein Team Anzeichen dafür gegeben, dass sie die jüngsten verwaltungsrechtlichen Urteile des Obersten Gerichtshofs oder seine klare Skepsis gegenüber der Berufung auf die COVID-19 ernst nehmen. 19 Notstand als Grund für jede weitreichende Regierungspolitik.
Rechtliche Herausforderungen sind unvermeidlich. Viele dieser Kredite werden von Privatbanken verwaltet, die bei einem Schuldenerlass Verluste in Millionenhöhe erleiden werden, was bedeutet, dass diese Banken vor Bundesgerichten stehen würden. Auch staatliche Programme können konkret betroffen sein, und auch solche Staaten werden wahrscheinlich klagen. Diese Kläger werden wahrscheinlich obsiegen, es sei denn, das Bildungsministerium schränkt den Geltungsbereich des Plans ein oder stützt sich bei der endgültigen Festlegung der Richtlinie auf ein anderes Gesetz.
In seinem Memo stützte sich das Office of Legal Counsel auf ein Gesetz nach dem 11. September – den Higher Education Relief Opportunities for Students (oder HEROES) Act von 2003 – als Rechtsgrundlage für diese Exekutivmaßnahme. Dieses Gesetz, erklärte das OLC, erlaube es dem Bildungsminister, größere Änderungen an der Politik vorzunehmen, wenn „ein nationaler Notfall“ dazu führe, dass studentische Kreditnehmer „finanziell in eine schlechtere Position gebracht“ würden.
Das OLC kam zu dem Schluss, dass die Coronavirus-Pandemie als „nationaler Notfall“ in den Text des Gesetzes passt und dass ein Schuldenerlassprogramm sicherstellen würde, dass Amerikaner mit Studienschulden nicht in einer „schlechteren Position“ bleiben. Angesichts des engen Textualismus erscheint all dies plausibel. Und in Bezug auf das Verwaltungsrecht um 1990 oder 2000 oder 2010 unter einem berühmten (oder berüchtigten) Präzedenzfall, bekannt als Sparrensollten die Gerichte auf vernünftige Auslegungen mehrdeutiger Gesetze zurückgreifen.
Allerdings hat sich im vergangenen Jahrzehnt, insbesondere im vergangenen Jahr, viel im Verwaltungsrecht verändert. Der Roberts Court hat effektiv aufgegeben Sparren Respekt vor der Exekutive in Fragen von „enormer wirtschaftlicher und politischer Bedeutung“. Dieser neue Ansatz, der als „Doktrin der Hauptfragen“ bekannt ist, wendet sich nicht dem „Textualismus“ zu – er liest nur die Worte des Gesetzes für sich allein –, sondern betont stattdessen den Kontext, die Zwecke und die Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Aus theoretischen Gründen und wegen des gesunden Menschenverstands ist diese Unterscheidung zwischen „großen Fragen“ und eher banalen oder technischen Behördenrichtlinien sinnvoll: Richter haben nicht die Zeit oder das Fachwissen, um sich in vielen banalen oder technischen Fällen mit den historischen Details von Gesetzen zu befassen, aber Wenn es sich um eine wichtige Richtlinie handelt, sind die gesetzlichen Zwecke leichter erkennbar, und sie müssen klar und deutlich sein, damit eine Exekutivbehörde eine größere Änderung der Richtlinie vornehmen kann.
Das Roberts Court stützte sich auf diesen Ansatz der „Doktrin der großen Fragen“, um zwei der kühnsten COVID-Notfallmaßnahmen der Biden-Regierung – das Räumungsmoratorium und das Impf- oder Testmandat an bestimmten Arbeitsplätzen – und eine bedeutende Obama-Ära niederzuschlagen Klimapolitik in West Virginia gegen EPA.
Das OLC hat nie einen dieser Fälle zitiert und nie auch nur angedeutet auf diese wichtige neue Doktrin, die gründliche Argumente über Kontext und Zwecke erfordert. Stattdessen ging Bidens OLC davon aus, dass dünne Textargumente ausreichen würden. In einem 25-seitigen Memo enthielt es weniger als eine Seite, die sich auf den Zweck und die Gesetzgebungsgeschichte des HEROES Act konzentrierte, und diese Seite war oberflächlich und wenig überzeugend. Der Kontext des Gesetzes von 2003 waren eindeutig die Terroranschläge vom 11. September, und ein „Notstand“ würde von diesem Kontext geprägt sein. Zu behaupten, dass COVID im März 2020 oder gar im März 2021 kein nationaler Notstand war, wäre absurd. Aber es ist alles andere als offensichtlich, dass wir uns im August 2022 immer noch in einem nationalen Notstand befinden, und es ist noch weniger offensichtlich, dass sich alle, die weniger als 125.000 US-Dollar verdienen, immer noch in einer „schlechteren Position“ befinden, insbesondere wegen COVID. Sicherlich viele Mittelklasse-Amerikaner mit Studiendarlehen sind es, aber viele sind es nicht.
Das OLC-Memo und das kürzere Memo des Bildungsministeriums sind in dieser Frage der COVID-Auswirkungen verwirrend, aber beide scheinen einzuräumen, dass das Programm auf den COVID-Notfall zugeschnitten werden müsste, um dem Gesetz zu entsprechen. Das OLC-Memo kommt zu dem Schluss: „Um sich auf den HEROES Act im Zusammenhang mit COVID-19 zu berufen, müsste der Sekretär also feststellen, dass die COVID-19-Pandemie eine Ursache für den finanziellen Schaden war, der durch die Verzichtserklärung angegangen werden soll, oder Änderung.” Das Memo des Bildungsministeriums weist auf dieselbe Einschränkung hin, jedoch ohne Einzelheiten.
Das vielleicht größte Problem dabei ist, dass die COVID-Erklärung der Regierung nur ein Vorwand für ein breiteres Programm zu sein scheint. Die Biden-Administration gibt keinen Hinweis darauf, dass sich ihr Programm auf COVID oder den Nachweis von COVID-Ursachen konzentrieren würde, da COVID nicht der wahre Grund für einen umfassenden Schuldenerlass ist. Präsident Biden selbst hat uns die wahren Gründe für das Programm genannt: langfristige strukturelle Probleme bei den Bildungskosten. „Aber hier ist der Deal“, sagte Biden. „Die Kosten für Bildung über die High School hinaus sind erheblich gestiegen. Die Gesamtkosten für den Besuch einer öffentlichen vierjährigen Universität haben sich verdreifacht – in 40 Jahren fast verdreifacht – verdreifacht … Eine Ausbildung ist eine Eintrittskarte zu einem besseren Leben … Aber im Laufe der Zeit ist diese Eintrittskarte für zu viele Amerikaner zu teuer geworden.“
Biden schlug nur einmal vor, dass dieses Programm mit COVID-Hilfsprogrammen zusammenhängt: Nachdem er frühere COVID-Hilfsprogramme aufgelistet hatte, sagte er: „Jetzt ist es an der Zeit, die Belastung der Studentenschulden auf die gleiche Weise anzugehen.“ Aber Biden hat nie vorgeschlagen, dass Antragsteller auf Schuldenerlass nachweisen müssen, dass sie wegen COVID in einer schlechteren Position sind. Stattdessen führte er das Programm als breit angelegt ein und wendete es kategorisch auf der Grundlage des Einkommens und nicht der Pandemieeffekte an.
Eine Verengung der COVID-Ursache steht auch nicht im Einklang mit den Schätzungen der Biden-Regierung für die Kosten und den Umfang des Programms: Am Freitag schätzte das Weiße Haus die Summe der stornierten Kreditrückzahlungen auf 24 Milliarden US-Dollar pro Jahr oder etwa 240 Milliarden US-Dollar über ein Jahrzehnt. Einige überparteiliche Gruppen schätzen die Kosten auf 500 Milliarden Dollar über ein Jahrzehnt. Diese Größe ist mit einem auf COVID zugeschnittenen Hilfsprogramm nicht vereinbar.
Dass COVID nicht der wahre Grund für ein derart umfassendes Programm ist, ist ein ernstes rechtliches Problem. In einem anderen aktuellen Fall Handelsministerium gegen New York, hat das Roberts Court eine Staatsbürgerschaftsfrage bei der Volkszählung abgelehnt, weil das Gericht richtig eingeschätzt hat, dass die öffentlich erklärte Begründung der Trump-Administration nur ein Vorwand war und dass der wahre Grund ein parteiischer Vorteil war. Ganz offensichtlich sind die Gründe der Biden-Regierung für den Schuldenerlass für Studenten nichts mit den abscheulichen Motiven (und dem offensichtlichen Rassismus), die dem Volkszählungsentwurf des Trump-Handelsministeriums zugrunde liegen, aber dennoch verlangt das Verwaltungsrecht, dass die Politik einer Behörde nicht „willkürlich und launisch“ ist. Wenn die Studentenschuldenpolitik des Bildungsministeriums von Biden nicht der öffentlichen Begründung und dem gesetzlichen Argument eines COVID-Hilfsprogramms entspricht, könnte die Biden-Regierung möglicherweise mit 9: 0 verlieren, wenn ein Fall über das Programm vor Gericht kommt. Die Biden-Administration muss das Programm an die COVID-Verursachung anpassen, wenn sie sich an dieses Gesetz hält.
Aber selbst wenn das Programm diese Messlatte erfüllen sollte, wird die Doktrin der großen Fragen immer noch eine Hürde sein. Und wenn sich die Verwaltung weiterhin auf dünne und enge Textargumente statt auf den Kontext verlässt, wird sie verlieren. Denken Sie daran, dass die Biden-Regierung verloren hat, als sie sich in Fällen von Räumungsmoratorium und Impfmandat auf Gesetze mit engeren zweckbezogenen Verbindungen zu Pandemien stützte. Das Roberts Court würde den Zusammenhang zwischen Studentenschulden und einer verblassenden Pandemie wahrscheinlich noch schwächer finden.
Schließlich geht es um Rechts- und Demokratieprinzipien. Die Demokraten waren empört, als die Trump-Regierung die Exekutivgewalt missbrauchte und Notfälle heraufbeschwor, um zynische Siege zu erzielen. Progressive kritisierten zu Recht die bösgläubigen Gründe dieser Regierung für muslimische Verbote, Grenzmauern, Staatsbürgerschaftsfragen, Familientrennungspolitik und mehr. Der Schuldenerlass für Studenten ist auf moralischer Ebene völlig anders als diese Richtlinien, und tatsächlich ist der Schuldenerlass für Studenten mit Bedürftigkeitsprüfung unter dem Strich wahrscheinlich eine gute Politik. Aber grundsätzlich sollte die Biden-Administration ihre wirklichen Gründe für eine gute Politik nennen, und sie sollte dies unter einem Gesetz tun, das diese Gründe unterstützt.
Ein solches Gesetz kann offenkundig existieren: das Higher Education Act von 1965, das es dem Bildungsministerium erlaubt, „alle Rechte, Titel, Ansprüche, Pfandrechte oder Forderungen, wie auch immer erworben, einschließlich kein Eigenkapital oder ein Rückzahlungsrecht.“ Der Zweck dieser Klausel und dieses Statuts scheint den tatsächlichen strukturellen sozialen Gründen für die umfassende Politik der Biden-Administration zu entsprechen.
Vielleicht hat die Verwaltung bereits den Text und Kontext des Hochschulgesetzes recherchiert und bei Plan A ein Problem gefunden, das andere Experten übersehen haben. Aber dieses COVID-Argument von Plan B ist wahrscheinlich zum Scheitern verurteilt, sodass Plan C ein viel kleineres und komplizierteres Programm wäre, das sich auf Behauptungen über COVID-Ursachen konzentriert.
Alternativ könnte sich das Biden OLC auf COVID als einmaligen Notfall verlassen, um der Wall Street und den Banken zu versichern, dass es nicht an tiefergehenden Strukturreformen interessiert ist. Der Roberts Court wird dieses Programm wahrscheinlich nicht nur beenden, bevor es überhaupt in Kraft treten kann, sondern die Biden-Administration wird einen weiteren schlechten Präzedenzfall hinzugefügt haben, bei dem sich Präsidenten auf Notstandsbefugnisse als Vorwand berufen. Egal welche Partei an der Macht ist, egal wie gut gemeint eine Politik ist, dieser Ansatz ist gefährlich und die Biden-Administration sollte es besser wissen.