Bei ihrer Anhörung zur Bestätigung Anfang 2021 schlug Finanzministerin Janet L. Yellen einen harten Ton gegenüber China an, bezeichnete das Land als Amerikas wichtigsten strategischen Konkurrenten und versprach, seine „missbräuchlichen, unfairen und illegalen Praktiken“ zu bekämpfen, die ihrer Meinung nach Unternehmen und Arbeitnehmern schadeten in den Vereinigten Staaten.
Seitdem hat sich Frau Yellen in der Biden-Regierung als Stimme der Mäßigung etabliert und trägt den Mantel des wirtschaftlichen Pragmatismus, während die Weltwirtschaft mit Inflation und schleppendem Wachstum zu kämpfen hat. Der Finanzminister hat Einwände gegen Chinas Menschenrechtsbilanz geäußert, eine Diversifizierung der amerikanischen Lieferketten gefordert und anerkannt, dass der Schutz der nationalen Sicherheit von größter Bedeutung ist.
Sie war aber auch die prominenteste Befürworterin der Regierung für die Aufrechterhaltung der Wirtschaftsbeziehungen mit China. Sie argumentierte gegen Zölle, mahnte zur Vorsicht bei neuen Beschränkungen für Investitionen in China und warnte zuletzt davor, dass eine Entkopplung der beiden Volkswirtschaften „katastrophal“ wäre.
Frau Yellen wird am Donnerstag zu einem viertägigen Besuch in Peking eintreffen und diese widersprüchlichen Interessen in Echtzeit steuern. Die Reise, ihre erste als Finanzministerin, stellt für Frau Yellen ihre bisher schwierigste Prüfung der Wirtschaftsdiplomatie dar, da sie versucht, das seit Jahren schwelende Misstrauen zwischen den Vereinigten Staaten und China abzubauen.
Für Frau Yellen besteht die Herausforderung darin, ihre chinesischen Amtskollegen davon zu überzeugen, dass die zahlreichen US-Maßnahmen, die im Namen der nationalen Sicherheit den Zugang zu sensiblen Technologien wie Halbleitern blockieren, nicht dazu dienen, der chinesischen Wirtschaft Schaden zuzufügen. Das wird nicht einfach sein, da beide Länder weiterhin neue Handels- und Investitionshemmnisse errichten.
Die Biden-Regierung bereitet mehrere neue Beschränkungen für den US-Technologiehandel mit China vor, darunter mögliche Beschränkungen für fortschrittliche Chips und US-Investitionen im Land. Mit der Angelegenheit vertraute Personen meinen, dass künftige Regeln wahrscheinlich auch den Zugang chinesischer Unternehmen zu US-amerikanischen Cloud-Computing-Diensten einschränken werden, um eine Lücke in früheren Beschränkungen für Chinas Zugang zu fortschrittlichen Chips für künstliche Intelligenz zu schließen.
Diese Woche revanchierte sich Peking gegen die Beschränkungen der Biden-Regierung für Halbleiter und kündigte an, den Export bestimmter kritischer Mineralien, die bei der Herstellung einiger Chips verwendet werden, einzuschränken.
Am Montag traf sich Frau Yellen vor ihrer Reise in Washington mit Xie Feng, Chinas Botschafter in den Vereinigten Staaten, und legte in einem, wie das Finanzministerium es nannte, offenen Gespräch „Anliegen von Besorgnis“ dar. Laut einer von der chinesischen Botschaft veröffentlichten Zusammenfassung des Gesprächs erläuterte Herr Xie Chinas Einwände gegen die Handelspraktiken der USA und forderte die Vereinigten Staaten auf, Schritte zu deren Lösung zu unternehmen.
Bei ihren Treffen in Peking wird Frau Yellen voraussichtlich darlegen, dass die Maßnahmen der Biden-Regierung, die US-Wirtschaft weniger abhängig von China zu machen und die Produktion kritischer Materialien in den USA anzukurbeln, eng gefasste Maßnahmen sind, die nicht dazu gedacht sind einen größeren Wirtschaftskrieg auslösen. China hält weiterhin US-Schulden in Höhe von fast einer Billion US-Dollar und ist Amerikas drittgrößter Handelspartner, was einen plötzlichen Abbruch der Beziehungen für beide Länder und die Weltwirtschaft möglicherweise katastrophal darstellt.
„Ich denke, sie wird die nüchterne Stimme der Vernunft sein und sagen, dass es hier nicht um Eindämmung geht“, sagte Tim Adams, Präsident des Institute of International Finance und ehemaliger Unterstaatssekretär für internationale Angelegenheiten im Finanzministerium. „Es geht wirklich darum, den Ton der Zusammenarbeit festzulegen und zu zeigen, dass die USA weiterhin daran interessiert sind, mit China in den Bereichen Handel und Investitionen zusammenzuarbeiten.“
In den letzten Jahrzehnten war das Finanzministerium stets die amerikanische Regierungsbehörde, die sich am meisten um die Aufrechterhaltung freundschaftlicher Beziehungen zu China bemüht hat. Wall-Street-Firmen, eine wichtige Interessengruppe des Ministeriums, versuchten in den 1990er Jahren, durch die Verhandlungen Chinas über den Beitritt zur Welthandelsorganisation Zugang zum chinesischen Markt zu gewinnen. Nach dem Beitritt Chinas zur WTO im Jahr 2002 drängten Wall-Street-Firmen und das Finanzministerium darauf, dass China seine Märkte tatsächlich schneller öffnet.
Im November 2017 stimmte Peking schließlich zu, ausländischen Investoren zu gestatten, viel größere Anteile an Versicherungs-, Bank- und Wertpapiergeschäften zu halten. Dies war Teil einer Reihe von Zugeständnissen, die in einem erfolglosen Versuch gemacht wurden, einen Handelskrieg mit der Trump-Regierung zu verhindern.
Obwohl es ihre erste Reise nach Peking als Finanzministerin ist, ist Frau Yellen in China keine Unbekannte. In ihrer Rolle als Präsidentin der Federal Reserve Bank of San Francisco hatte sie regelmäßigen Kontakt mit chinesischen Beamten und als Vorsitzende der Federal Reserve von 2014 bis 2018 traf sie sich bei internationalen Treffen mit Beamten der chinesischen Zentralbank.
Frau Yellens Referenzen als akademische Wirtschaftswissenschaftlerin haben sie zu einer willkommenen Abgesandten in Peking gemacht.
„Sie mögen sie sehr, weil sie die Welt aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten betrachtet, und sie fühlen sich damit äußerst wohl“, sagte Craig Allen, der Präsident des US-China Business Council.
Michael Pillsbury, Senior Fellow für China-Strategie bei der Heritage Foundation, sagte, dass chinesische Beamte Frau Yellen als Stimme der Vernunft betrachteten und dass sie hofften, dass sie in der Lage sein würde, anderen in der Biden-Regierung gegenüber zu vertreten, was die Vereinigten Staaten tun sollten von neuen Investitionsbeschränkungen abrücken und Zölle zurückfahren.
„Sie wollen, dass Janet hilft“, sagte Herr Pillsbury, der in der Trump-Regierung ein Top-Berater für China war. „Sie sehen sie als eine Freundin Chinas.“
Frau Yellen leitet nicht die Handelspolitik, kritisiert jedoch die Zölle, die Präsident Donald J. Trump auf chinesische Importe im Wert von über 300 Milliarden US-Dollar verhängt hat.
„Zölle sind Steuern für Verbraucher“, sagte Frau Yellen der New York Times im Jahr 2021. „In einigen Fällen kommt es mir so vor, als ob das, was wir getan haben, den amerikanischen Verbrauchern geschadet hat und dass die Art von Deal, die die vorherige Regierung ausgehandelt hat, wirklich nicht berücksichtigt wurde.“ in vielerlei Hinsicht die grundlegenden Probleme, die wir mit China haben.“
Diese Zölle werden weiterhin vom Büro des Handelsbeauftragten der Vereinigten Staaten überprüft, und Frau Yellen hat eingeräumt, dass es unwahrscheinlich ist, dass sie in absehbarer Zeit zurückgenommen werden.
Die Fähigkeit von Frau Yellen, engere Beziehungen zu Peking aufzubauen, könnte durch die aktuelle politische Situation erschwert werden.
Die Besorgnis über China hat zugenommen, nachdem ein Spionageballon die Vereinigten Staaten durchquerte, bevor er über dem Atlantik abgeschossen wurde. Bei den bevorstehenden Präsidentschaftswahlen dürfte auch die Anti-China-Rhetorik zunehmen, da die Kandidaten versuchen, sich als hart gegenüber China darzustellen, was oft eine erfolgreiche Wahlkampfbotschaft ist. Und die Republikaner haben Kritik an einem stärkeren Engagement der USA gegenüber China geäußert.
Der Besuch von Frau Yellen folgt auf eine Reise des Außenministers Antony J. Blinken im letzten Monat. John F. Kerry, der Sonderbeauftragte für das Klima, wird voraussichtlich bald eine Reise nach Peking unternehmen.
Der Abgeordnete Mike Gallagher, ein Republikaner aus Wisconsin, der den Sonderausschuss des Repräsentantenhauses für die Kommunistische Partei Chinas leitet, warf der Biden-Regierung schleppende Exportbeschränkungen gegen Huawei, den chinesischen Telekommunikationsgiganten, und Sanktionen gegen chinesische Beamte vor, die für Menschenrechtsverletzungen gegen Uiguren verantwortlich sind Xinjiang. Er argumentierte, dass sich Chinas Verhalten verschlimmert habe, während die Biden-Regierung ein „Zombie-Engagement“ mit der Kommunistischen Partei Chinas verfolgte.
„Nachdem Außenminister Blinken Peking verlassen hatte und für seine Reise wenig vorzuweisen hatte, würde eine Verdoppelung durch die Entsendung zusätzlicher Beamter auf Kabinettsebene wie Außenministerin Yellen diesen Teufelskreis nur fortsetzen“, sagte Gallagher.
Da republikanische Präsidentschaftskandidaten wie Nikki Haley warnen, dass China „sich auf einen Krieg mit den Vereinigten Staaten vorbereitet“, ist es für Frau Yellen umso dringlicher, Wege zu finden, die Kommunikationswege mit ihren chinesischen Amtskollegen offen zu halten, auch wenn ihre Reise nicht zum Erfolg führt irgendwelche größeren Durchbrüche.
„Die Chinesen sind sich des Wahlzyklus in den USA sehr bewusst, und meiner Meinung nach waren sie deshalb zum Teil bereit, etwas offener zu sein“, sagte Eswar Prasad, ehemaliger Leiter der China-Abteilung des Internationalen Währungsfonds. „Sowohl Außenministerin Yellen als auch die Chinesen würden gerne an einen Punkt zurückkehren, an dem sie zumindest Teile der Wirtschaftsbeziehungen als Positivsummenspiel und nicht als Nullsummenspiel betrachten.“
Keith Bradsher hat zur Berichterstattung beigetragen.