Wissenschaftler verbringen zu viel Zeit mit Papierkram und zu wenig mit Laborarbeit.
Ter Die Ära der knappen Wissenschaftshaushalte des Bundes ist vorbei. Da der Kongress bereit ist, die öffentlichen Ausgaben für Forschung und Entwicklung (F&E) um mehrere zehn Milliarden bis Hunderte von Milliarden Dollar zu erhöhen, bereiten sich die Wissenschaftsbehörden möglicherweise auf eine Infusion von Bundesgeldern im großen Stil vor, die das Potenzial hat, die Institutionen zu verändern von Wissenschaft und Technik.
Leider konzentrieren sich diese Vorschläge zur Stärkung der amerikanischen Wissenschaft und Technologie – angetrieben durch eine globale Pandemie, wachsende Bedenken hinsichtlich des Klimawandels und ein aufstrebendes China – fast ausschließlich auf den Bedarf an mehr Bundesgeldern. Das US-amerikanische FuE-System sieht sich jedoch mit anderen Problemen konfrontiert, die, wenn sie nicht gelöst werden, diese Ziele untergraben könnten. An erster Stelle dieser Probleme steht die zunehmende Bürokratisierung des Wissenschaftsbetriebs.
Wissenschaftler beschweren sich seit Jahren über eine wachsende Zahl von bundesstaatlichen Regeln und Vorschriften, die die Forschungsproduktivität behindern. Heute verbringen Forscher fast die Hälfte ihrer Zeit mit Papierkram und Verwaltungsaufgaben statt mit Forschung. Eine Erhöhung der F&E-Ausgaben wird dieses Problem nicht lösen – und kann es sogar noch verschlimmern.
Die Bürokratisierung der Wissenschaft ist kein neues Problem. 1961, kaum ein Jahrzehnt nach der Gründung der National Science Foundation (NSF), fragte der amerikanische Physiker Alvin Weinberg, ob Big Science – große Wissenschaftlerteams, die mit großen staatlichen Zuschüssen und Verträgen an großen wissenschaftlichen Projekten arbeiten – „die Wissenschaft ruiniert“ durch die Umwandlung von Wissenschaftlern in Bürokraten. Weinberg, damals Direktor des Oak Ridge National Laboratory, identifizierte drei Gründe zur Besorgnis.
Erstens korrelieren große Budgets nicht unbedingt mit hochwertiger Wissenschaft, und Weinberg befürchtete, dass große Zuschüsse zum Selbstzweck werden würden. Zweitens führen große Budgets unweigerlich zu einem Bedarf an einer großen Zahl von Verwaltungsmitarbeitern, die zur Sicherung und Verwaltung von Geldern beitragen. Drittens stellte Weinberg fest, dass der Druck, große Bundeszuschüsse und -aufträge zu gewinnen, die Wissenschaft selbst transformierte, indem „Universitätsprofessoren in Administratoren, Haushälterinnen und Publizisten verwandelt wurden“.
Die Bürokratisierung der Wissenschaft ist seit Weinbergs Zeiten nur noch schlimmer geworden. Ein NSF-Bericht aus dem Jahr 2014 stellte beispielsweise fest, dass in früheren Umfragen und Berichten seit mehr als einem Jahrzehnt Bedenken hinsichtlich der „Überregulierung“ der Wissenschaft und des zunehmenden „administrativen Arbeitsaufwands“ im Zusammenhang mit bundesstaatlichen Vorschriften und Anforderungen dokumentiert wurden. Zu den am häufigsten genannten Quellen für den Verwaltungsaufwand von Forschern? “Finanzverwaltung; das Förderantragsverfahren. . . Zeit- und Aufwandsberichte.“ Weinberg scheint prophetisch gewesen zu sein.
Der Gesetzgeber hat das zur Kenntnis genommen. Auf Ersuchen des Kongresses veröffentlichten die National Academies 2016 einen Bericht, der das Problem bewertete. Der Bericht schätzt, dass die Zahl der „neuen oder wesentlich geänderten“ Verordnungen der Bundesregierung zur wissenschaftlichen Forschung von durchschnittlich 1,5 pro Jahr in den 1990er Jahren auf 5,8 pro Jahr von 2003 bis 2012 gestiegen ist. Diese Ergebnisse decken sich mit anderen Einschätzungen, einschließlich der Faculty Workload Survey, bei der in den Jahren 2005 und 2012 geschätzt wurde, dass Forscher satte 42,3 Prozent ihrer Zeit mit „Aufgaben im Zusammenhang mit Forschungsanforderungen (anstatt aktiv Forschung)“ verbringen.
Im Jahr 2016 verabschiedete der Kongress den 21st Century Cures Act, der das Office of Management and Budget (OMB) anwies, ein Research Policy Board einzurichten, um „die Bundesregierung über die Auswirkungen von Vorschriften im Zusammenhang mit den Forschungsanforderungen des Bundes zu informieren“. Im Jahr 2017 verabschiedete der Kongress den American Innovation and Competitiveness Act, der Bestimmungen zur Einrichtung einer Arbeitsgruppe zur „Verringerung des Verwaltungsaufwands für staatlich finanzierte Forscher“ enthielt. Auch die Exekutive hat sich um eine Verschlankung der administrativen Anforderungen bemüht und Arbeitsgruppen und Arbeitsgruppen zum Bürokratisierungsabbau einberufen.
Aber das Problem besteht weiterhin. Ein Bericht des Government Accountability Office (GAO) aus dem Jahr 2016 ergab, dass „kontinuierliche Bemühungen“ zur Verringerung des Verwaltungsaufwands der Universitäten für Forscher „begrenzte Ergebnisse“ gezeigt hätten. Jetzt, ein halbes Jahrzehnt später, scheint die Situation unverändert zu sein und könnte sich sogar verschlechtern. Tatsächlich hat sich laut der neuesten Fakultäts-Workload-Umfrage aus dem Jahr 2018 die durchschnittliche Zeit, die Forscher durch bürokratische Compliance verloren haben, erhöht — auf 44,3 Prozent.
Warum ist Bürokratisierung eine solche Gefahr für die Wissenschaft?
Die offensichtlichste Gefahr sind die Opportunitätskosten. Wie viele erstklassige Arbeiten wurden unvollendet oder wissenschaftliche Entdeckungen nicht gemacht, weil Forscher fast die Hälfte ihrer Zeit mit administrativen Aufgaben verbringen? Selbstverständlich sind administrative Aufgaben für den Erhalt der Wissenschaft und ihrer Institutionen unabdingbar. Und die Grenze zwischen „wissenschaftlichen“ und „administrativen“ Aufgaben ist gerade in großen wissenschaftlichen Einrichtungen oder bei interdisziplinären Forschungsprojekten manchmal undeutlich. Einige Wissenschaftler können und müssen effektive Administratoren sein. Aber im Allgemeinen sind wissenschaftliche und nicht administrative Aufgaben am effektivsten.
Eine weitere Gefahr besteht darin, dass die zunehmende Zahl von nichtwissenschaftlichen Administratoren, die für die Beantragung und Verwaltung großer Stipendien benötigt werden, für kleinere oder weniger gut etablierte Institutionen zu einer Eintrittsbarriere werden kann. Infolgedessen können diejenigen Institutionen – normalerweise angesehene und wohlhabende –, die in der Lage sind, einen solchen bürokratischen Apparat aufzubauen und aufrechtzuerhalten, einen unverhältnismäßigen Anteil der Bundesmittel erhalten. Die geografische Konzentration der Wissenschaftsförderung des Bundes auf eine relativ kleine Zahl von forschungsstarken Hochschulen belegt dies indirekt.
Schließlich besteht die Gefahr, dass Wissenschaftler eher nach ihrer Fähigkeit, Zuschüsse zu erhalten, als nach der Qualität ihrer Arbeit bewertet werden. Unter solchen Bedingungen könnte man erwarten, dass die Qualität der wissenschaftlichen Forschung sinkt, denn wie Weinberg betonte, „ist Wissenschaft, die von Administratoren dominiert wird, Wissenschaft, die von Administratoren verstanden wird“ und „solche Wissenschaft wird schnell abgeschwächt, wenn nicht bedeutungslos“. Die heutige Besorgnis über die Qualität der wissenschaftlichen Forschung und die Unfähigkeit, viele veröffentlichte Forschungsergebnisse zu „replizieren“, legen nahe, dass Weinberg auch in Bezug auf diesen Effekt der Bürokratisierung prophetisch gewesen sein könnte.
Diese Probleme sind in wissenschaftlichen und wissenschaftspolitischen Kreisen bekannt. Auffallend ist, wie wenig Aufmerksamkeit ihnen in den aktuellen Debatten über die Förderung der amerikanischen Wissenschaft und Innovation geschenkt wurde, insbesondere angesichts dieser langen Geschichte der Besorgnis. Doch ohne entsprechende Reformen ist schwer vorstellbar, wie große Mittelerhöhungen diese Probleme nur noch verschlimmern werden. Wenn zudem der Anstieg der Bundesforschung selbst in die aktuelle Krise hineingezogen wird, besteht die reale Gefahr, dass Lösungsversuche auf Bundesebene mehr schaden als nützen könnten.
Was also kann der Gesetzgeber tun?
Trotz dieser Herausforderungen gibt es wichtige Schritte, die der Gesetzgeber unternehmen könnte. Hier sind vier Empfehlungen, die bei Vorschlägen zur deutlichen Erhöhung der Mittel für Wissenschaftsbehörden des Bundes berücksichtigt werden sollten.
Zunächst sollte das OMB das Research Policy Board (RPB) einrichten. Obwohl das OMB nach dem Cures Act von 2016 dazu verpflichtet war, hat es das RPB nie eingerichtet. Das RPB soll diesen Monat per Gesetz auslaufen, daher sollte der Kongress es neu autorisieren, wie es kürzlich vom GAO empfohlen wurde, und seinen Anwendungsbereich erweitern, um eine Bewertung der besten Praktiken für die F&E-Finanzierung im Allgemeinen durch mehrere Interessengruppen einzubeziehen.
Zweitens sollte der Kongress Wissenschaftsagenturen anweisen, ein „Second-Look“-Programm für Wissenschaftsstipendien einzurichten, um mit alternativen Finanzierungsmechanismen zu experimentieren. Dies könnte durch neue Pilotprogramme geschehen. Eines wäre ein modifiziertes Lotteriesystem, bei dem die Finanzierung auf der Grundlage einer Lotterie unter einer Untergruppe der „verdienstvollsten“ Vorschläge vergeben wird, die noch keine Bundesförderung erhalten haben. Ein anderer würde auf zusätzliche bundesstaatliche Vorschriften und Anforderungen für eine Untergruppe gut qualifizierter wissenschaftlicher Forscher verzichten.
Drittens sollte der Kongress das NIH anweisen, den Umfang seines Director’s Pioneer Award auf Forscher aus naturwissenschaftlichen Grundlagenbereichen auszuweiten. Darüber hinaus sollte der Kongress die NSF anweisen, ähnliche Programme zu schaffen, die eher Menschen als Projekte finanzieren, die auf ihre eigenen Schwerpunkt- und Exzellenzbereiche zugeschnitten sind.
Viertens sollte der Kongress in Abstimmung mit den einschlägigen wissenschaftlichen Agenturen, dem GAO und dem neu autorisierten und erweiterten RPB geeignete Feedback-Mechanismen einrichten, um Beweise für die Wirksamkeit dieser Richtlinien zu sammeln.
Diese Vorschläge allein würden nicht alle Probleme lösen, die das US-amerikanische F&E-System plagen. Aber sie wären ein Schritt in die richtige Richtung, wenn man das erkennt der Weg Wir finanzieren Wissenschaft – nicht nur wie viel wir finanzieren sie – kann die Organisation und Praxis der wissenschaftlichen Forschung zum Guten oder zum Schlechten beeinflussen.
Es gibt starke Argumente dafür, die Investitionen des Bundes in die wissenschaftliche Forschung heute zu erhöhen, insbesondere in die Grundlagenwissenschaften. Und die rasante Entwicklung mehrerer COVID-19-Impfstoffe – um nur ein besonders markantes Beispiel zu nennen – ist eine aktuelle und eindrucksvolle Erinnerung daran, wie erstaunlich erfolgreich das US-amerikanische F&E-System von seiner besten Seite sein kann. Aber wenn es den Gesetzgebern ernst ist, Amerikas wissenschaftliche und technologische Leistungsfähigkeit zu bewahren, müssen sie Wege finden, um die Wissenschaft zu reparieren und nicht einfach nur zu finanzieren. Der sich abzeichnende politische Konsens über die Notwendigkeit, die F&E des Bundes zu stärken, bietet hierfür die perfekte Gelegenheit.