Spanien übernimmt den Vorsitz im EU-Rat mit einem jüngsten Erfolg: Es konnte die Europäische Kommission und die Mitgliedsländer davon überzeugen, ihrer Forderung nach einer Reform des Stromgroßhandelsmarkts der Union nachzukommen.
Im Laufe von zwei Jahren volatiler Energiepreise hat sich Spaniens Bestreben, die Großhandelspreise für Strom von Erdgas zu entkoppeln, von einer marginalen Position zu einer Position entwickelt, die zumindest teilweise Teil des Legislativvorschlags der Europäischen Kommission geworden ist.
Die Initiative war jedoch umstritten, und Spanien kann möglicherweise nur begrenzte Fortschritte machen, während Parlament und Rat an ihren Antworten auf den Plan der Kommission arbeiten.
Die Ratspräsidentschaft verleiht Madrid möglicherweise nicht mehr Gewicht, sondern erfordert möglicherweise sogar, von seiner starken Haltung Abstand zu nehmen, um als gerechter Vermittler zwischen den verschiedenen Interessen am Tisch wahrgenommen zu werden.
Aber Skeptiker von Madrids Fähigkeit, unparteiisch zu sein, erhielten beim Gipfeltreffen der EU-Energieminister am Montag neue Munition, als Spanien nur wenige Tage vor der Übernahme der Präsidentschaft weiterhin lautstark die Herangehensweise des Rates an das Dossier äußerte und kritisierte.
Kritiker sagen, dass Spaniens Bemühungen, auf Reformen des EU-Strommarkts zu drängen, von dem Wunsch motiviert waren, seine eigenen Probleme auf andere EU-Länder abzuwälzen, und tun seinen Sieg als überbewertet ab. Ihre Befürworter sagen, es habe das Tabu des Interventionismus auf den Energiemärkten gebrochen.
„Die aktuelle Verordnung war in vielerlei Hinsicht enorm positiv und hat gemeinsame Regeln für alle geschaffen“, sagte Teresa Ribera, Ministerin für den ökologischen Wandel, der ein großer Teil der Anerkennung zusteht.
Eine weitere Komplikation ergibt sich aus den vorgezogenen Wahlen in Spanien im Juli, die nicht nur für Ablenkung sorgen, sondern auch die konservative oppositionelle Volkspartei (PP), die möglicherweise eine weniger interventionistische Politik verfolgt, an die Macht bringen könnten.
Von Null zum Helden
Madrids Vorstoß für den Umbau war durch eine Mischung aus Wirtschaft und Politik motiviert.
Alles begann Anfang 2021, als ein Kälteeinbruch und teures Gas die Strompreise auf nahezu Rekordniveau trieben und zu Meinungsverschiedenheiten innerhalb der linken Koalition des spanischen Premierministers Pedro Sánchez führten.
Ein Teil des Problems liegt in den Eigenheiten der Strompreise in der EU sowie im ungewöhnlichen Strommix Spaniens begründet.
Im Rahmen eines EU-Systems namens Merit Order werden die Preise für Großhandelsstrom durch den letzten und teuersten Input bestimmt, der zur Deckung der Nachfrage benötigt wird. Obwohl in Spanien rund zwei Drittel des Strombedarfs durch saubere Energiequellen gedeckt werden, war es für den Rest teures Gas, das den Tarif für alle Verbraucher festlegte.
„Spanien war wie ein Kanarienvogel im Kohlebergwerk“, sagte Nicolás González Casares, ein spanischer Europaabgeordneter der regierenden Sozialistischen Partei, der die Bemühungen des Parlaments zur Reform des Strommarktes leitet, und fügte hinzu, dass hohe Großhandelspreise schnell zu höheren Rechnungen führten.
Es habe auch „das Argument“ der spanischen Regierung geschwächt, dass mehr erneuerbare Energien zu günstigeren Rechnungen führen würden, sagte González Casares, was sich auf die öffentliche Wahrnehmung und „Schaden“ ausgewirkt habe[ed] der Prozess des ökologischen Wandels.“
Als die Preise im Juni 2021 erneut in die Höhe schossen und sich 90 Euro pro Megawattstunde näherten – dem zweithöchsten in der EU –, schickte Ribera einen Brief an den EU-Green-Deal-Chef Frans Timmermans, in dem er eine Marktumgestaltung vorschlug.
Im September 2021, als die Preise 165 Euro pro MWh erreichten, forderte Ribera die Kommission auf, den EU-Ländern bei der Bewältigung plötzlicher Energiepreissteigerungen zu helfen. Als die EU-Exekutive einen politischen „Werkzeugkasten“ vorstellte, drängte Spanien darauf, noch weiter zu gehen.
Bis zum Frühjahr 2022, als die Preise nun über 200 Euro pro MWh lagen, gelang es Madrid, die Kommission von der sogenannten iberischen Ausnahme zu überzeugen, die es Spanien und Portugal effektiv erlaubte, ihre Gaskraftwerke zu subventionieren, um die Gesamtpreise zu senken.
Die schlechte Netzanbindung Spaniens an andere EU-Länder sowie die geringen Windgeschwindigkeiten und ausgedehnten Dürren im vergangenen Sommer „ließen in Spanien nur sehr wenige Optionen für die Stromversorgung“, sagte Robbie Jackson-Stroud, Analyst beim Marktforschungsunternehmen ICIS.
Dennoch sei es „der Iberischen Halbinsel gelungen, das Schlimmste der Energiekrise abzumildern“, sagte Natalia Fabra, Professorin für Wirtschaftswissenschaften an der Universität Carlos III in Madrid, da sich die Strompreise im Vergleich zum EU-Durchschnitt halbierten.
Doch Sánchez’ Appelle, die Strom- und Gaspreise zu „entkoppeln“, lösten heftigen Widerstand liberaler EU-Volkswirtschaften wie Deutschland, Dänemark und den Niederlanden aus.
Der hohe öffentliche Preis des iberischen Mechanismus – bis zu 8,4 Milliarden Euro für beide Länder im vergangenen Jahr – ließ den Verdacht aufkommen, dass Spanien sich für eine blockweite Reform einsetze, um einen Weg zu finden, seine eigenen Kosten zu senken, so Diplomaten aus drei EU-Ländern Länder.
Es sei die „spanische Angewohnheit, ihre nationalen Probleme zu europäisieren“, sagte einer dieser Diplomaten, dem wie den anderen Anonymität gewährt wurde, um offen zu sprechen.
Ribera widersprach: „Wir plädieren nicht für Lösungen für Spanien, sondern.“ [rather] Wir denken über eine europäische Lösung eines Problems nach, das auch eine europäische Dimension hat.“
Spulen wir zurück zu diesem März, als die EU-Exekutive endlich ihre Reform ihres Strommarktes vorstellte und Spanien schnell den Sieg errang. „Das ist die Diagnose, die Spanien erwartet hat“, und ihre „Hauptforderungen“ seien darin enthalten, erklärte damals ein Regierungsbeamter.
Dennoch ist der aktuelle Reformvorschlag ein schwaches Bier im Vergleich zu der Reform des Marktes, die Ribera zuvor gefordert hatte: Er berührt nicht das Merit-Order-Modell, sondern zielt stattdessen darauf ab, die Preise für Verbraucher zu senken und ihnen einen besseren Zugang zu längerfristigen Festverträgen zu ermöglichen.
„Man kann mit Fug und Recht sagen, dass der Kommissionsvorschlag eine gemischte Mischung ist, die im Großen und Ganzen die Idee eines weitgehend marktbasierten Elektrizitätssystems fortsetzt, während die spanische Regierung im Großen und Ganzen tiefergreifende und stärkere Eingriffe wünscht“, sagte Lion Hirth, Professor für Energie Politik an der Berliner Hertie School.
Die Macht des Volkes
Ein großer Teil des Erfolgs Spaniens beruht darauf, kluge Politiker in seinen Reihen zu haben, die die labyrinthischen Prozesse und die Politik der EU verstehen.
Der wichtigste unter ihnen ist Ribera. Obwohl sie nie in Brüssel gearbeitet hat, sagen Diplomaten, dass sie dort über weitreichende Kontakte und eine praktische Herangehensweise verfügt, die von Beamten geschätzt wird. Darüber hinaus ist sie aufgrund ihrer früheren Tätigkeit als Universitätsprofessorin stets auf dem Laufenden.
„Sie ist schlau, sie versteht das Spiel, sie ist sympathisch“, sagte der oben zitierte Diplomat. „Jeder respektiert sie und sie kennt sich aus.“
„Sie ist persönlich sehr stark an jedem Gesetz beteiligt“, sagte ein zweiter Diplomat.
Sie hat auch keine Angst davor, für ihre Sache zu kämpfen, wie die Geschichte eines dritten Diplomaten zeigt. Im Dezember trafen sich Ribera und ihre Amtskollegen beim letzten Treffen der Energieminister im Jahr 2022 – das als entscheidender Moment galt, um sich auf eine EU-weite Gaspreisobergrenze zu einigen – in den frühen Morgenstunden informell, um ihre Differenzen auszuhandeln Der Gipfel begann.
Während Ribera mit dem deutschen Wirtschaftsminister Robert Habeck, dem entschiedensten Gegner der Maßnahme, über die Vorzüge der Preisobergrenze debattierte, unterbrach ein hochrangiger Berater von Habeck Ribera immer wieder, um seinem Minister mitzuteilen, dass er solche Zugeständnisse nicht machen könne, so der Diplomat war im Zimmer.
Dann, irgendwann, „explodierte sie“, erzählte der Diplomat. „Sie sagte: ‚Ich mag diese Einstellung, belehrt zu werden, nicht‘ … Sie war wirklich wild und ich liebte es.“
Kurzschluss in der Präsidentschaft
Die nächsten Schritte Spaniens sind weniger klar, da das Land die Rolle des Präsidenten übernimmt und vor einer spannenden Wahl steht.
Die Etikette schreibt vor, dass es seine starke nationale Position aufgeben und stattdessen ein neutraler Schiedsrichter sein und alle EU-Länder gleichermaßen vertreten soll.
Das bedeutet, die bisherigen Forderungen nach einer Neugestaltung aufzugeben – einschließlich einer tiefgreifenden Reform der Kapazitätsmechanismen, die Stromversorger dazu anregen, in Zeiten hoher Nachfrage online zu sein.
Unter vier Augen sind die Länder geteilter Meinung darüber, ob Spanien angesichts der Bedeutung, die es der Neugestaltung des Marktes in der Vergangenheit beigemessen hat, neutral bleiben wird. Diplomaten aus drei Ländern sagten, sie hätten das Gefühl, Spanien sei neutral, zwei andere waren jedoch anderer Meinung.
Ribera deutete an, dass sie möglicherweise immer noch verstärkte Maßnahmen zur Unterstützung der Verbraucher bei Energiekrisen priorisieren werde. „Wir brauchen Gemeinschaften, die sich in Stresssituationen geschützt fühlen“, sagte sie.
Am Montag erklärte Ribera seinen Ministerkollegen, dass die Anwendung staatlich geförderter Subventionsprogramme für Investitionen in erneuerbare Energien „die Binnenmärkte nicht verzerren dürfe“, während er andeutete, dass der polnische Versuch, die Subventionen für Kohlekraftwerke auszuweiten, ein „beunruhigendes Signal“ sei. Madrid drängte hinter den Kulissen auch darauf, ein System beizubehalten, das die unerwarteten Gewinne der Energieerzeuger in Krisenzeiten umverteilen würde.
Teilweise sind diese Sorgen über die Fähigkeit Spaniens, unparteiisch zu sein, auch auf die Tatsache zurückzuführen, dass González Casares, der Chefunterhändler des Parlaments, ein Verbündeter von Ribera ist. Er sagte, er habe keine Anweisungen aus Madrid erhalten.
„Als Präsident kann man die Dinge durch das Parlament manipulieren“, sagte der dritte Diplomat und fügte hinzu, dass Spanien in interinstitutionellen Verhandlungen „starken Einfluss“ auf González Casares haben könnte.
Aber der eigentliche Joker wird die Wahl in Spanien im nächsten Monat sein.
Wenn die konservative PP gewinnt, könnte das neue Prioritäten für das Dossier bedeuten. Die Vertreterin der Partei im Energieausschuss des Europäischen Parlaments, Pilar del Castillo, hat Änderungen am Gesetzestext vorgeschlagen, darunter strengere Regeln für Einnahmengrenzen in Krisenzeiten, was auf die mögliche Haltung einer künftigen PP-geführten Regierung hinweist. Die PP antwortete nicht auf eine Bitte um Stellungnahme.
Selbst wenn Sánchez an der Macht bleibt, könnte es zu Veränderungen in der Regierung kommen, was die Verhandlungen etwas unsicherer machen würde.
Der zweite Diplomat brachte in Brüssel eine gemeinsame Sicht auf den Punkt: „Die spanische Präsidentschaft ist für alle ein Rätsel – auch für die Spanier.“