LONDON – Als russische Soldaten 2014 in die Ukraine einmarschierten und die Krim eroberten, reagierte die Obama-Regierung mit einer Reihe von Wirtschaftsstrafen, die letztendlich Sanktionen gegen Hunderte von russischen Beamten und Unternehmen verhängten und Investitionen und den Handel in den entscheidenden Finanz-, Öl- und Militärsektoren des Landes einschränkten .
Jetzt, da sich russische Truppen an der ukrainischen Grenze versammeln, hat der nationale Sicherheitsberater des Weißen Hauses erklärt, Präsident Biden habe Russlands Präsident Wladimir V. Putin diese Woche in die Augen geschaut „und ihm Dinge gesagt, die wir 2014 nicht getan haben, wir sind vorbereitet“. jetzt zu tun.”
Ob härtere Maßnahmen Russland dazu bewegen würden, sich aus der Ukraine herauszuhalten, ist jedoch alles andere als klar. Historisch gesehen haben Wirtschaftssanktionen eine ausgesprochen gemischte Erfolgsbilanz mit mehr Misserfolgen als Erfolgen. Und Maßnahmen, die der russischen Wirtschaft den größten Biss nehmen würden – wie der Versuch, die Ölexporte stark einzudämmen – würden auch für Amerikas Verbündete in Europa hart sein.
„Wir haben immer wieder gesehen, dass Sanktionen es schwer haben, Änderungen in wichtigen Politikbereichen wirklich zu erzwingen“, sagte Jeffrey Schott, Senior Fellow am Peterson Institute for International Economics, der jahrzehntelang zu diesem Thema geforscht hat. “Es ist ein begrenzter Werkzeugkasten.”
Die besten Erfolgsaussichten seien, wenn ein Land einen erheblichen wirtschaftlichen Einfluss auf das andere habe und das politische Ziel begrenzt sei, sagte Schott – doch in diesem Fall treffe keine dieser Bedingungen wirklich zu. Herr Putin hat deutlich gemacht, dass er Russlands Vorgehen in der Ukraine als Angelegenheit der nationalen Sicherheit betrachtet. Und außerhalb der Ölindustrie sind Russlands internationaler Handel und Investitionen begrenzt, insbesondere in den Vereinigten Staaten.
Da eine direkte Militärintervention im Wesentlichen vom Tisch ist, haben Beamte der Biden-Regierung eine Reihe von Optionen aufgelistet, darunter die finanzielle Bestrafung von Putins engsten Freunden und Unterstützern, die Blockierung der Umwandlung von Rubel in Dollar und Druck auf Deutschland, eine neue Gaspipeline zwischen Russland und Russland zu blockieren Nordeuropa ab Eröffnung.
Die Arbeiten an dieser Pipeline – genannt Nord Stream 2 – sind abgeschlossen, aber sie wartet auf die Genehmigung der deutschen Energieregulierungsbehörde, bevor sie in Betrieb genommen werden kann.
Jede Anfrage aus Washington würde mit einem Führungswechsel in Berlin zusammenfallen. Der neue Bundeskanzler Olaf Scholz und sein Kabinett wurden am Mittwoch vereidigt. Konkrete Aussagen zur Pipeline hat er noch nicht gemacht. Allerdings sind die Gasreserven in Europa derzeit ungewöhnlich gering, und es gibt Sorgen über Knappheit und steigende Preise, wenn der Winter naht.
Russland liefert mehr als ein Drittel des europäischen Gases über die bestehende Nord Stream-Pipeline und wurde bereits beschuldigt, Lieferungen zurückgehalten zu haben, um Deutschland unter Druck zu setzen, Nord Stream 2 zu genehmigen.
Washington könnte gegen bestimmte Unternehmen und Banken in Russland weitaus weitreichendere Sanktionen verhängen, die Investitionen und Produktion im Energiesektor stärker einschränken würden. Das Risiko harter Sanktionen gegen ein Unternehmen wie Gazprom, das Erdgas liefert, besteht darin, dass Russland als Vergeltung seine Lieferungen nach Europa drosseln könnte.
„Das würde Russland sehr schaden, aber auch Europa“, sagte Schott.
Um den Druck zu erhöhen, schlug James Nixey, der Direktor des Russland-Eurasien-Programms bei der Denkfabrik Chatham House, vor, dass es eine Möglichkeit sein könnte, gezielter Druck auszuüben, indem man die Oligarchen, die Putin bei der Machterhaltung helfen, finanziell unter Druck setzt.
„Ich würde großen Wert darauf legen, den inneren und äußeren Kreis um Putin zu verfolgen, die Verbindungen zum Regime haben“, sagte er.
Im Moment sei die Unklarheit über mögliche US-Aktionen nützlich, fügte er hinzu: “Es ist ganz gut, wenn die Russen weiter raten.”
Russland, die USA und die Europäische Union – die am Mittwoch vorgeschlagen hat, ihre Befugnisse zur Anwendung von Wirtschaftssanktionen auszuweiten – spielen alle eine Art Ratespiel, um ihre politischen Ziele zu verfolgen. Russland stationiert Truppen an der Grenze und beharrt gleichzeitig auf der Garantie, dass die Ukraine nicht der Nato beitritt, während der Westen vor schmerzhaften wirtschaftlichen Folgen bei einer Invasion warnt.
Eine der extremsten Maßnahmen wäre, Russland vom internationalen Zahlungssystem SWIFT abzuschneiden, das Geld um die Welt transportiert, wie es dem Iran angetan wurde.
2019 bezeichnete der damalige russische Ministerpräsident Dmitri A. Medvedev eine solche Bedrohung als gleichbedeutend mit einer „Kriegserklärung“.
Maria Shagina argumentierte in einem Bericht für das Carnegie Moscow Center, dass ein solcher Umzug zumindest kurzfristig verheerende Folgen für Russland hätte. „Der Cutoff würde alle internationalen Transaktionen beenden, Währungsvolatilität auslösen und massive Kapitalabflüsse verursachen“, schrieb sie dieses Jahr.
Das in Belgien ansässige SWIFT-System wickelt internationale Zahlungen zwischen Tausenden von Banken in mehr als 200 Ländern ab.
Seit 2014 habe Moskau Schritte unternommen, um die Bedrohung abzuschwächen, indem es ein eigenes System zur Verarbeitung inländischer Kreditkartentransaktionen entwickelt habe, bemerkte sie. Aber es ist eine andere Maßnahme, die europäische Länder stärker treffen würde als die Vereinigten Staaten, weil sie so viel mehr Geschäfte mit Russland machen.
Mehrere Wirtschafts- und Politikanalysten haben gesagt, die Beschränkung des Zugangs zu SWIFT sei der letzte Ausweg.
Arie W. Kruglanski, Psychologieprofessor an der University of Maryland, sagte, dass Ökonomen bei der Bewertung der Auswirkungen von Sanktionen zu oft den entscheidenden psychologischen Aspekt übersehen.
“Sanktionen können wirken, wenn sich die Staats- und Regierungschefs mehr als alles andere um wirtschaftliche Fragen kümmern”, sagte er, aber er glaubt nicht, dass der russische Staatschef in diese Kategorie fällt. Für Herrn Kruglanski sind starke Autoritäre wie Herr Putin von einem Bewusstsein für ihre eigene Bedeutung motiviert, und Drohungen verstärken eher die Opposition, als dass sie Kompromisse fördern.
Was die Sanktionen im Zusammenhang mit der Ukraine betrifft, waren die Auswirkungen bisher vernachlässigbar, sagte Nixey von Chatham House.
„Mit vielen dieser Dinge haben die Russen gelernt zu leben, zum Teil weil die Umsetzung langsam oder schlecht war und die Auswirkungen auf die russische Wirtschaft überschaubar sind“, fügte er hinzu.
Erfolg kann auf verschiedene Weise definiert werden. Herr Nixey sagte, dass die Maßnahmen von 2014 den Kreml höchstwahrscheinlich von weiteren Militärinterventionen in der Ukraine abhielten. Ein Bericht des Atlantic Council, einer Denkfabrik, die sich auf internationale Beziehungen konzentriert, kam im Frühjahr zu diesem Schluss.
Sanktionen hätten Russland sicherlich nicht dazu gezwungen, die Annexion der Krim rückgängig zu machen, sagte Nixey, aber sie könnten Putin davon überzeugt haben, aggressivere Maßnahmen zu ergreifen – zumindest bis jetzt.