Bruce Hirsh ist Schulleiter bei Globale Strategien mit Rückenwind. Zuvor war er leitender Beamter im Büro des US-Handelsvertreters und leitender Berater im Finanzausschuss des Senats.
Ein charakteristisches Element der chinesischen Handelspolitik der Regierung des US-Präsidenten Joe Biden bestand darin, den Alleingang seines Vorgängers durch Bemühungen um eine Koordinierung mit Verbündeten zu ersetzen. Und zu diesem Zweck hat das Biden-Team bilaterale Handelsirritationen beseitigt, die einer Zusammenarbeit der Alliierten im Wege stehen könnten.
Trotz dieser Fortschritte zögerten die US-Verbündeten in Europa und Asien jedoch, sich an Maßnahmen gegen China zu beteiligen, selbst wenn sie die Zusammenarbeit bei Exportkontrollen und anderen nationalen Sicherheitsinitiativen vertiefen. Stattdessen bekunden Partner wie die Europäische Union und Japan weiterhin ihre starke Unterstützung für den Multilateralismus und andere Ansätze auf der Grundlage der Welthandelsorganisation (WTO), um die Herausforderung Chinas anzugehen.
Ironischerweise wird der Weg, diese Verbündeten mit Maßnahmen außerhalb der WTO ins Boot zu holen, für die USA wahrscheinlich über die WTO führen müssen.
Die USA waren jahrzehntelang die treibende Kraft hinter der Schaffung und Erweiterung des regelbasierten Handelssystems, eines Systems, das von der WTO und ihrem Vorgänger, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen, verkörpert wurde. Ihre Führung in der Organisation endete jedoch abrupt, als der ehemalige Präsident Donald Trump sein Amt antrat, was am schroffsten durch seine beiläufige Missachtung der WTO-Verfahren bei der einseitigen Erhebung von Zöllen auf Handelspartner veranschaulicht wird.
In Bezug auf China basierte Trumps Ansatz auf der Überzeugung, dass die WTO-Regeln und Streitbeilegungsverfahren nicht ausreichten, um mit Pekings Staatskapitalismus fertig zu werden, und dass sie ausgenutzt würden, um die Reaktionen der USA auf die Praktiken des Landes zu zügeln. Nach den Worten des damaligen Handelsbeauftragten Robert Lighthizer benutzte China die WTO-Streitbeilegung „sowohl als Schwert als auch als Schild“.
Die anfängliche Geduld der Verbündeten mit dieser neuen US-Taktik verflog jedoch, als Trumps einseitige Zölle auch gegen sie gerichtet wurden – zuerst auf Stahl und Aluminium, später dann auf andere Produkte einschließlich Autos angedroht. Für seine Verbündeten deutete dies darauf hin, dass Washington den Multilateralismus einfach pauschal aufgab, anstatt eine neue China-Strategie anzustreben. Und Trumps Zölle lösten Handelskriege mit Peking aus, ebenso wie Brüssel und andere, die US-Exporte mit Zöllen gegeneinander belegten.
Infolgedessen unterliegt ein großer Teil des Handels zwischen den USA und China nun hohen Zöllen, ohne dass sich die räuberische Ausrichtung des Landes auf Schlüsselsektoren wie Stahl und Halbleiter durch Subventionen, erzwungenen Technologietransfer und Diebstahl geistigen Eigentums ändert.
Seit seinem Amtsantritt setzt Biden klugerweise stattdessen auf kollektives Handeln. Daher hat er versucht, die Handelsbeziehungen mit der EU und Japan zu reparieren, die Stahl- und Aluminiumvereinbarungen neu zu verhandeln und eine Einigung über den hartnäckigen Airbus-Boeing-Streit zu erzielen. Aber während Washingtons Verbündete diese Schritte begrüßt haben, verfolgen sie eine abwartende Haltung gegenüber US-Aktionen bei der WTO selbst.
Trumps bemerkenswerteste Aktion bei der WTO bestand darin, sein Streitbeilegungssystem, das die WTO-Regeln durchsetzt, zu behindern, indem er Ernennungen zu seinem Berufungsgremium blockierte. Damit reagierte er auf langjährige parteiübergreifende Bedenken der USA, dass das Gremium seine Autorität überschreite und Gesetze mache. Und obwohl Trumps Aktionen in der Organisation ein Gespräch über notwendige Änderungen auslösten, beinhaltete es kein ernsthaftes US-Engagement für spezifische Lösungen zur Wiederherstellung des Systems.
Angesichts des anhaltenden Glaubens seiner Verbündeten an die unverzichtbare Bedeutung der Organisation muss das Weiße Haus nun sein erneutes Engagement gegenüber der WTO demonstrieren, einschließlich der Wiederherstellung ihres Streitbeilegungsverfahrens – zumindest für Angelegenheiten außerhalb Chinas. Und es muss klar darlegen, unter welchen Umständen auch ein koordiniertes Vorgehen außerhalb der WTO erforderlich ist.
Die anfänglich vorsichtige Herangehensweise der Biden-Regierung an dieses Thema hat die US-Handelspartner gegenüber den Absichten des Weißen Hauses misstrauisch gemacht – in der Hoffnung, dass sich eine Seite zu einem konstruktiven US-Engagement bei der WTO entwickelt, aber immer noch auf der Suche nach handfesten Beweisen.
In dieser Hinsicht gab das Ministertreffen im vergangenen Juni in Genf Anlass zu Optimismus, da die Organisation mit aktiver US-Beteiligung ihre bedeutendsten Ergebnisse seit fast einem Jahrzehnt erzielte – nicht zuletzt die Verpflichtung, das Streitbeilegungssystem bis 2024 wiederherzustellen.
Ein erfolgreicher Abschluss dieser Gespräche würde die Bedenken der Verbündeten darüber, ob Biden Trumps Unilateralismus abgeschworen hat und sich für den Erfolg der WTO einsetzt, erheblich zerstreuen. Natürlich sollten die USA nicht nur einen Deal um des Deals willen abschließen, sondern es besteht jetzt die Möglichkeit, das System zurückzusetzen, um zukünftige Probleme zu vermeiden und Fehler der Vergangenheit zu beheben.
Die Beruhigung der Verbündeten über die Unterstützung der USA für die WTO würde endlich die Voraussetzungen für sinnvolle Bemühungen schaffen, Washingtons Partner von der Notwendigkeit zu überzeugen, koordinierte Handelsmaßnahmen – wenn nötig außerhalb der WTO – zu ergreifen, um die chinesischen Handelspraktiken anzugehen.
Mit der Zusicherung, dass solche Maßnahmen eher die Ausnahme als die Regel sein würden, könnte Washington argumentieren, dass es handelt Verteidigung der regelbasierten internationalen Ordnung – ohne zu versuchen, sie zu untergraben. Und solange Chinas staatlich gelenkte Wirtschaftspolitik außerhalb des marktorientierten, auf Regeln basierenden Systems agiert und auf globale Schlüsselsektoren abzielt, um die Vorherrschaft zu erlangen, wird ein gemeinsames Handeln, um seinen wirtschaftlichen Auswirkungen entgegenzuwirken, den innenpolitischen Druck verringern, das gesamte WTO-basierte System aufzugeben.
Die Besorgnis der Alliierten über die Absichten der USA bei der WTO einfach zu zerstreuen, reicht möglicherweise zunächst nicht aus, um die Zurückhaltung gegenüber koordinierten Handelsmaßnahmen zu überwinden. Aber wie bei Europas langsamer Abkehr von China – und seiner eher schnelleren Abkehr von Russland – werden wahrscheinlich sowohl die Zeit als auch die gegenwärtigen Realitäten unserer Welt ihre Spuren hinterlassen.
Eine US-Politik, die ihre Unterstützung für die auf Regeln basierende internationale Wirtschaftsordnung bekräftigt und den Spielraum für koordinierte Maßnahmen zu ihrer Verteidigung klar abgrenzt, könnte dazu beitragen, dies zu beschleunigen. Und ein Scheitern des Versuchs könnte die USA sehr wohl den Vorteil des stärksten Instruments kosten, das sie in ihrem Arsenal für globale Angelegenheiten haben – ihre Allianzen.