LONDON – Die Europäische Kommission hat einen Plan, den Wiederaufbau der vom Krieg zerrütteten Ukraine mithilfe russischer Staatsgelder zu finanzieren. Es ist ein gewagter Schritt und ein Zeichen für eine Verschiebung hin zu etwas, das einst unmöglich schien.
Es wäre eine beispiellose juristische Leistung, die von der Ukraine und ihren Verbündeten nachdrücklich befürwortet wird, aber bereits jetzt für Aufsehen unter den Regierungen sorgt. Die von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen am Mittwoch bestätigte Absicht der EU-Exekutive, einen solchen Schritt mit Nachdruck zu unterstützen, wird in den nächsten Monaten einige heikle politische Maßnahmen erfordern.
Der Plan birgt politische, rechtliche und wirtschaftliche Risiken. Dies hat Konsequenzen für die Rolle der Währungsreserven bei der Währungsstabilisierung sowie für den internationalen Schutz von Staatseigentum – und könnte möglicherweise endlos vor Gericht verhandelt werden. Die Idee, den Aggressor für Kriegsschäden aufkommen zu lassen, ist nicht neu, wohl aber die Suche nach den unter den Sanktionen des Westens eingefrorenen Währungsreserven.
„Einerseits ist es eine Frage des Völkerrechts, dass Russland als Aggressor für die von ihm verursachten Schäden aufkommen muss“, sagte Valdis Dombrovskis, Exekutivvizepräsident der EU-Kommission, gegenüber POLITICO. „Andererseits geht es auch um das Geld der EU-Steuerzahler. Je mehr wir Russlands Mittel in den Wiederaufbau der Ukraine stecken, desto weniger Mittel werden von der EU benötigt.“
Sechzehn Monate nach der Invasion des russischen Präsidenten Wladimir Putin steht die Ukraine vor einer Wiederaufbaurechnung in Höhe von mehr als 400 Milliarden US-Dollar. Während die EU bei der Zusage von Unterstützung an vorderster Front stand und die Kommission diese Woche eine Aufstockung ihres langfristigen Haushalts forderte, um der Ukraine bis 2027 Zuschüsse und Darlehen in Höhe von 50 Milliarden Euro zur Verfügung zu stellen, ist dies für die Europäer ein schwieriger Balanceakt steigende Lebenshaltungskosten.
Deshalb sagte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen am Mittwoch auf einer Konferenz zum Wiederaufbau der Ukraine in London, dass die Erlöse aus den über 200 Milliarden Euro, die der Zentralbank Russlands in der EU eingefroren wurden, „irgendwann“ zur Finanzierung des Wiederaufbaus der Ukraine verwendet werden würden. Sie sagte, dass vor der Sommerpause ein Vorschlag gemacht werde.
Die Idee, russische Vermögenswerte zu nutzen, wurde bereits vor über einem Jahr geäußert, doch damals schien es rechtlich unmöglich zu sein. Als der Konflikt jedoch bereits über sein einjähriges Jubiläum hinausging, zeichneten sich Anzeichen einer Dynamik ab.
Finanzielle Klempnerarbeit
Innerhalb weniger Tage nach der Invasion im Februar 2022 froren die EU, die USA, das Vereinigte Königreich, Japan, Kanada und andere rund 300 Milliarden US-Dollar an Devisenreserven der russischen Zentralbank ein.
Über 200 Milliarden Euro davon befinden sich in Europa, hauptsächlich in Zentralverwahrern – Abwicklungshäusern, die Teil des Finanzsystems sind – wobei die belgische Euroclear und die luxemburgische Clearstream die größten Anteile halten.
Diese Vermögenswerte generieren Bargeld, das die CSDs reinvestieren. Während die Vermögenswerte selbst nach internationalem Recht durch staatliche Immunität geschützt sind, prüft die EU, wie die Gewinne verwendet werden sollen.
Andere Jurisdiktionen bewegen sich in eine ähnliche Richtung. Am Montag kündigte das Vereinigte Königreich an, die Sanktionen dauerhaft aufzuheben, bis Russland der Ukraine eine Kriegsentschädigung zahlt. In den USA unterstützten Vertreter des Repräsentantenhauses trotz der Skepsis von Finanzministerin Janet Yellen einen parteiübergreifenden Gesetzentwurf zur Übertragung russischer Vermögenswerte an die Ukraine. Auch Kanada und Estland haben rechtliche Schritte unternommen, um Vermögenswerte von Personen zu beschlagnahmen, die unter das Sanktionsregime fallen.
Unsicherheiten und Vorbehalte
Für die EU liegen zwei Optionen auf dem Tisch, die laut einer von POLITICO eingeholten Einschätzung des EU-Rates beide Renditen von rund 3 Prozent pro Jahr erwirtschaften würden.
Eine von der Kommission vorgeschlagene Option wäre, die Inhaber der Vermögenswerte, die größtenteils in Bargeld umgewandelt wurden oder dies innerhalb von zwei bis drei Jahren tun werden, zu verpflichten, diese zu investieren, wobei die EU die Dividenden verwenden würde. Um diesen Weg einzuschlagen, wären „wichtige rechtliche Überlegungen … im Lichte des Grundsatzes der Staatenimmunität“ erforderlich, heißt es in einem vom EU-Rat verbreiteten Dokument.
Das Problem besteht darin, dass die EU verpflichtet wäre, Russland im Falle von Verlusten im Zusammenhang mit der Investition seines Staatsvermögens zurückzuzahlen. Die Wahrscheinlichkeit dafür sei gering, aber „bleibt ein Grund zur Sorge.“
Eine zweite Möglichkeit besteht darin, unerwartete Gewinne zu besteuern, die die derzeitigen Vermögensinhaber erzielen – hauptsächlich Zentralverwahrer und in geringerem Maße Geschäfts- und Zentralbanken.
Die EU behauptet, dass Russland zwar einen Anspruch auf vertraglich vereinbarte Beträge behält, zusätzliche Gewinne jedoch den Zentralverwahrern und Banken gehören und daher besteuert werden könnten. Der Vorteil dieser Option besteht darin, dass die EU nicht für Verluste haften würde und daher „ein geringeres Risiko einer negativen Marktwahrnehmung“ besteht.
Die Europäische Zentralbank hat gewarnt, dass beide Optionen „das Risiko bergen könnten, die rechtlichen und wirtschaftlichen Grundlagen zu untergraben, auf denen die internationale Rolle des Euro beruht“. Es besteht die Befürchtung, dass dies andere Länder davon abhalten könnte, ihre Devisenreserven in Euro zu halten, und dass europäische Finanzintermediäre benachteiligt werden könnten, wenn die EU einen Alleingang vornimmt.
Deshalb seien „abgestimmte Entscheidungen mit internationalen Partnern, insbesondere bei den G7, erforderlich, um die Risiken zu mindern“, schrieb der Rat.
Die unerwartete Gewinnsteuer scheint mehr Unterstützung gefunden zu haben, und es gebe „einen ausreichenden Grad an Bereitschaft, an dieser Option zu arbeiten“, sagte Anders Ahnlid, ein schwedischer Diplomat, der die Gespräche der EU-Länder zu diesem Thema leitet, gegenüber POLITICO. Es habe keinen Konsens gegeben, sagte er .
Reiches Kopfgeld
Die lautstärksten Unterstützer der Ukraine innerhalb der Union bestehen darauf, dass Russland für den Schaden aufkommt, und betrachten seine Devisenreserven als reiche Belohnung. Polen, die baltischen Staaten und die Slowakei plädieren seit langem für diese Lösung. Auch die nordischen Länder sind dafür.
„Es muss ein Weg gefunden werden, diese Vermögenswerte zu mobilisieren, um die Kosten des Wiederaufbaus auszugleichen“, sagte der lettische Premierminister Krišjānis Kariņš auf der Londoner Konferenz am Mittwoch.
Als Zeichen dafür, dass das Thema an Glaubwürdigkeit gewinnt, wurde es am Mittwoch von EU-Botschaftern in Brüssel diskutiert.
Gesandte aus Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg, Portugal und anderen äußerten Zweifel und forderten weitere Maßnahmen, sagten zwei EU-Diplomaten, denen Anonymität gewährt wurde, um über vertrauliche Gespräche zu sprechen.
Die EU-Staats- und Regierungschefs werden sich wahrscheinlich nächste Woche bei ihrem Treffen in Brüssel mit dem Thema befassen.
Dem Entwurf der Schlussfolgerungen des Gipfels zufolge sollen sie sagen, dass sie „eine Bestandsaufnahme der geleisteten Arbeit in Bezug auf die immobilisierten Vermögenswerte Russlands vorgenommen haben und den Rat auffordern, die Arbeit voranzutreiben“.
Die französische Außenministerin Catherine Colonna sagte, dass der Abgriff russischer Vermögenswerte „rechtliche Fragen aufwirft, die gelöst werden müssen“. Aber sie fügte hinzu: „Es gibt jedoch eine Logik, dass diejenigen, die für den Schaden verantwortlich sind, in irgendeiner Weise auch für die Kosten des Wiederaufbaus verantwortlich sind. Wir suchen weiterhin nach dem, was wir tun sollten.“
Suzanne Lynch hat zur Berichterstattung beigetragen