Während die EU ihre Bemühungen um die Einführung eines Mechanismus zur Anpassung der CO2-Grenzen verstärkt, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die politischen Entscheidungsträger die CBAM so gestalten, dass sie tiefgreifende Emissionsreduktionen unterstützt und gleichzeitig die Rechte weniger privilegierter Länder auf Entwicklung schützt, schreibt Agnese Ruggiero.
Agnese Ruggiero ist Policy Officer bei Carbon Market Watch, einer gemeinnützigen Vereinigung mit Erfahrung in der CO2-Preispolitik.
Der französische Präsident Emmanuel Macron will der Fertigstellung des Mechanismus zur Anpassung der CO2-Grenzen während der französischen EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2022 Priorität einräumen, da er davon überzeugt ist, dass er „dies vorantreiben“ wird [green] Übergang für alle unsere Industrien unter Wahrung unserer Wettbewerbsfähigkeit“.
Im Juli 2021 von der Europäischen Kommission vorgeschlagen, besteht das erklärte Ziel der CBAM, im Volksmund als CO2-Grenzsteuer bekannt, darin, zur Reduzierung der Emissionen in der EU beizutragen und die Risiken des sogenannten Carbon Leakage aufgrund der gestiegenen Klimaambitionen der EU anzugehen.
Carbon Leakage ist die hypothetische Situation, in der europäische Hersteller, die auf den internationalen Märkten konkurrieren, ihre Produktion und Umweltverschmutzung in Länder mit weniger strengen oder gar keinen Klimarichtlinien verlagern würden, um ihre Befolgungskosten zu senken.
Sie versucht auch, die Wettbewerbsbedingungen zu glätten, indem die Emissionen importierter Güter bepreist werden, wodurch ein Anreiz für Hersteller außerhalb der EU geschaffen wird, in saubere Technologien zu investieren, anstatt weiterhin „billigere“ umweltschädliche Verfahren zu verwenden.
Dem Vorschlag zufolge wird CBAM nach und nach eine Alternative zu den derzeitigen Maßnahmen zum Schutz vor Carbon-Leakage, insbesondere der kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems (ETS). Es würde einen gleichwertigen CO2-Preis für die inländische und importierte Produktion bei ausgewählten Gütern sicherstellen.
Auf diese Weise würden auch Handelspartner dazu angehalten, ihre Emissionen zu reduzieren.
Was die vorgeschlagene CBAM anstrebt und was sie liefert, ist jedoch ganz anders.
Trotz seiner hehren Bestrebungen verfehlt der CBAM-Vorschlag die Klimaambitionen und geht nicht richtig auf die am stärksten gefährdeten Länder ein, die davon negativ betroffen sein könnten.
Als weltweit erster international anwendbarer grenzüberschreitender Mechanismus zur Bepreisung von Umweltverschmutzung wird die CBAM ihr Ziel höherer internationaler Klimaambitionen nur erreichen, wenn sie echte Anreize für Industrien innerhalb und außerhalb Europas bietet, ihre Emissionen zu reduzieren.
Sie muss auch die Anerkennung und das Verständnis für die Entwicklungsbedürfnisse und das Recht anderer Länder demonstrieren und sollte auch anerkennen, dass die relativen Auswirkungen der CO2-Preise für Länder mit niedrigem Einkommen viel höher sein können.
Zu diesem Zweck haben Carbon Market Watch, E3G, WWF, EEB und CAN Europe gemeinsam fünf Empfehlungen zur Verbesserung des CBAM-Vorschlags erarbeitet.
Eine Alternative zu Carbon-Leakage-Schutzmaßnahmen
Um Anreize für Emissionsreduktionen innerhalb der EU und Klimaschutz weltweit zu schaffen, sollte eine CBAM nur als Alternative zu aktuellen Carbon-Leakage-Schutzmaßnahmen implementiert werden.
Die Einführung einer CBAM bei gleichzeitiger Streichung kostenloser Zertifikate in den Zielsektoren wird zu erheblichen zusätzlichen Emissionsreduktionen führen. Darüber hinaus sind die Auswirkungen auf die Verlagerung von CO2-Emissionen in den CBAM-Sektoren weitgehend negativ, was bedeutet, dass auch Handelspartner, die Zugang zum EU-Markt wünschen, dazu ermutigen würden, ihr Handeln zu bereinigen, was zu einer weltweiten Netto-Reduzierung der Emissionen führen würde.
Um sicherzustellen, dass die CBAM diesen positiven Kreislauf erreicht, müssen die kostenlosen Zertifikate bis 2023 vollständig abgeschafft werden.
Alle Schwerverschmutzer einbeziehen
Der CBAM-Vorschlag sieht die Einbeziehung von Eisen und Stahl, Zement, Düngemitteln, Aluminium und Strom vor. Die Wahl der Sektoren ist ein guter Anfang, aber einige Ergänzungen wären von Vorteil, um die größten Auswirkungen auf das Klima zu erzielen.
Als klimapolitisches Instrument sollte die CBAM darauf abzielen, die größten Emissionsreduktionen zu erzielen. Zu diesem Zweck fehlen andere Massenchemikalien, einschließlich Kunststoffe, und sollten abgedeckt werden.
Der Ausschluss indirekter Emissionen ist ebenfalls eine wesentliche Unterlassung im aktuellen Vorschlag. Ihre Aufnahme in die CBAM würde zu einem insgesamt größeren Umweltnutzen führen, da sie den Importeuren einen Anreiz bieten würde, sauberere Produktionsverfahren einzuführen und erneuerbare Energie zu ihrer Stromversorgung zu entwickeln.
Die Einbeziehung indirekter Emissionen würde auch die CO2-Kosten besser widerspiegeln, die von der europäischen Industrie getragen werden, wo der Stromsektor unter das Emissionshandelssystem der EU fällt und alle seine Emissionsberechtigungen bei Auktionen kaufen muss.
Es ist wichtig, dass indirekte Emissionen von Anfang an in den Geltungsbereich der CBAM einbezogen werden.
Besondere Rücksichtnahme auf weniger privilegierte Länder
Bei der Umsetzung der CBAM sollte die EU ihren historischen und anhaltenden Beitrag zur Klimakrise durch hohe Treibhausgasemissionen berücksichtigen und gleichzeitig die Notwendigkeit und das Recht anderer Länder auf Entwicklung sowie die relativen Auswirkungen der CO2-Preise anerkennen kann für Länder mit niedrigem Einkommen viel höher sein.
Der Vorschlag der Europäischen Kommission schlägt keinen strukturierten und zielgerichteten Ansatz für die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) und Small Island Developing States (SIDS) vor.
Um dieses Versehen wiedergutzumachen, muss die Kommission mit den Entwicklungsländern einen Dialog darüber aufnehmen, wie sich die CBAM auf sie auswirken könnte, und sich verpflichten, sie mit technischen, finanziellen und kapazitätsbezogenen Maßnahmen zu unterstützen, um negative Auswirkungen zu bewältigen und ihre Wirtschaft zu dekarbonisieren.
Klimaschutz finanzieren
Alle Einnahmen aus dem Verkauf von CBAM-Zertifikaten sollten vollständig zur Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen außerhalb der EU verwendet werden, um die Klimaresilienz der Entwicklungsländer zu stärken und ihren grünen Übergang zu unterstützen.
Der Vorschlag der Europäischen Kommission enthält keine Bestimmungen für die Umleitung von CBAM-Einnahmen in den Klimaschutz. Dem Vorschlag zufolge würden diese vollständig zur Rückzahlung eines Teils der Schulden verwendet, die im Rahmen des COVID-19-Wiederherstellungspakets der EU entstanden sind.
Dies steht im Widerspruch zum Wesen und Ziel der CBAM, da das Konjunkturpaket Ressourcen für eine Vielzahl unterschiedlicher Ziele bereitstellt, nicht nur für den Klimaschutz. Darüber hinaus würde die Zuweisung von CBAM-Einnahmen an den EU-Haushalt rechtliche Herausforderungen im Rahmen der WTO aufwerfen und könnte die Wahrnehmung der Partnerländer stärken, dass die CBAM eine protektionistische und fiskalische Maßnahme ist.
Die Verwendung der Einnahmen zur Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen in gefährdeteren Ländern würde stattdessen weiter demonstrieren, dass die EU ein klares Klimaziel verfolgt, und eine starke diplomatische Botschaft an die Handelspartner senden, um einige der durch CBAM verursachten Spannungen abzubauen.
Keine Exportrabatte
Die CBAM sollte so konzipiert sein, dass sie die Treibhausgasemissionen weltweit reduziert und keine perversen Anreize für europäische Erzeuger schafft. Sie sollte daher Exportrabatte für europäische Unternehmen, die in Länder außerhalb der EU exportieren, ausschließen.
Darüber hinaus würden Exportrabatte den für den Export gezahlten CO2-Preis senken, was möglicherweise zu CO2-Dumping anstelle von Carbon Leakage führt. Außerdem würden Exportrabatte nicht mit den höheren Klimaambitionen der EU und dem Bestreben, weltweit höhere Klimaambitionen zu fördern, vereinbar sein. Kohlenstoff sollte unabhängig vom Markt, auf dem ein Produkt verkauft wird, bepreist werden.
Die Europäische Kommission hat Exportrabatte aus dem CBAM-Vorschlag ausgeschlossen, da sie als nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation vereinbar angesehen werden.
Was kommt als nächstes?
Der CBAM-Vorschlag wird derzeit im Europäischen Parlament und im Rat diskutiert. Während das Europäische Parlament im Gesetzgebungsverfahren voranschreitet, hat es eine entscheidende Gelegenheit, den CBAM-Vorschlag zu verbessern und ihn sowohl im Inland als auch international schmackhafter zu machen.