Russland eröffnete seine öffentliche Konfrontation mit den USA am Vereinten Nationen am Montag, indem sie versuchten zu argumentieren, dass der Sicherheitsrat nicht über Moskaus Truppenaufbau an der ukrainischen Grenze sprechen sollte. Der russische Botschafter bestand sogar auf einer Verfahrensabstimmung.
Tatsächlich sagen Rechtsexperten, dass Russland in der Ukraine-Frage nicht abstimmen sollte – zumindest nicht in diesem Stadium der Debatte.
Gemäß der UN-Charta sollen sich die Mitglieder des Sicherheitsrates der Stimme enthalten, wenn sie an einem Streit beteiligt sind und die UN versucht, eine friedliche Lösung auszuhandeln.
Während also das Treffen am Montag zur Ukraine-Krise ein seltenes bisschen öffentliches diplomatisches Drama bot, war es für Völkerrechtler auch eine Erinnerung an ein seit langem bestehendes Problem: Länder verletzen routinemäßig UN-Regeln – insbesondere Artikel 27(3) der Charta, der dies fordert Enthaltungen bei bestimmten Abstimmungen im Sicherheitsrat.
Am Ende war die einzige Abstimmung, die am Montag über die Ukraine stattfand, die verfahrensrechtliche, auf der Russland bestand – und Russland verlor. Aber das Thema könnte durchaus wieder auftauchen, bevor die Krise abklingt. Es spielt wahrscheinlich keine Rolle: Die Mitglieder des Sicherheitsrates verletzen die Regeln routinemäßig seit einem halben Jahrhundert oder länger.
Das letzte Mal, dass diese Rechtsfrage in den Fokus rückte, war 2014, als Russland sein Veto einlegte, um eine von 42 Ländern unterstützte Resolution zu blockieren, in der das von Moskau organisierte Referendum zur Annexion der Krim von der Ukraine verurteilt wurde.
„Sie haben eine Bestimmung in der Charta, die eine Unterlassungspflicht vorsieht“, sagte ein Diplomat. „Das wird seit Anfang der 1950er Jahre nicht mehr konsequent angewendet.“
Experten warnen seit langem davor, dass Regelverstöße die institutionelle Glaubwürdigkeit der UN untergraben, aber die Länder haben sich selten dagegen gewehrt. Und die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates – China, Frankreich, Russland, das Vereinigte Königreich und die USA – haben wohl den geringsten Anreiz, da sie am wahrscheinlichsten aufgefordert werden, sich der Stimme zu enthalten.
„Es gibt keinen Grund, der sich in Zukunft nicht ändern könnte, selbst jetzt, wenn wir die Situation betrachten“, fügte der Diplomat hinzu. „Aber natürlich muss jemand die Initiative ergreifen.“
Die Enthaltungsregel gilt nicht in Fällen, in denen der Sicherheitsrat für Maßnahmen wie die Genehmigung militärischer Gewalt oder die Verhängung von Sanktionen abstimmt. In diesen Fällen besteht keine Enthaltungspflicht, und die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates – selbst eines, das direkt an einem Streit beteiligt ist – können ihr Veto einlegen, um Maßnahmen zu blockieren.
Im Jahr 2014 beschrieb eine gemeinnützige Gruppe namens Security Council Report, die die Arbeit des Rates verfolgt, die Bedeutung der Enthaltungsregel: „Die UN-Charta verankert nicht nur das Vetorecht der ständigen Mitglieder, sondern führt auch eine Einschränkung dieses Rechts durch das Prinzip der obligatorischen Enthaltung“, schrieb die Gruppe.
In den Anfangsjahren der UNO respektierten die Länder Artikel 27(3) routinemäßig und enthielten sich laut Rechtsgelehrten bei Abstimmungen über Angelegenheiten, in die sie direkt involviert waren. Aber laut Sicherheitsratsbericht ist die Einhaltung der Enthaltungsregel „seit 1946 inkonsequent und seit dem 17. April 2000 praktisch nicht mehr existent“. In ihrem Papier stellte die Gruppe fest: „Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs im Jahr 1947 haben ständige Mitglieder nie Interesse gezeigt, die Angelegenheit zur Sprache zu bringen, und nichtständige Mitglieder haben dies nur sporadisch getan.“
Das war 2014 während der Debatte um die Krim der Fall. „Interessanterweise hat keiner der Staaten, die sich in die Debatte einmischten, selbst diejenigen, die den ‚Missbrauch’ des russischen Vetos aus politischen Gründen rundheraus verurteilten, das Thema angesprochen“, schrieb Enrico Milano, Juraprofessor an der Universität Verona in Italien, in a Papier, das die routinemäßigen Verstöße gegen die Enthaltungsregelung beschrieb.
In seinem Papier stellte Milano fest, dass es zwischen 1946 und 1951 acht verschiedene Fälle gab, in denen sich ein Mitglied des Sicherheitsrats unter Berufung auf Artikel 27 Absatz 3 der Stimme enthielt.
Dieses Mal, sagen Diplomaten, habe nur die Ukraine den Interessenkonflikt Russlands angesprochen. Aber da die Ukraine derzeit keinen Sitz im Sicherheitsrat hat, kann sie praktisch nichts tun.
Ukrainische Diplomaten lehnten es ab, sich zu der Angelegenheit zu äußern. Aber einige Diplomaten, die das Thema genau verfolgten, sagten, dass sogar die Ukraine zögern würde, viel Aufhebens darum zu machen, Russland zur Enthaltung zu zwingen, weil sie befürchteten, dass jede Verfahrensdebatte die Aufmerksamkeit von der inhaltlichen Diskussion über die gewaltige und bedrohliche Aufrüstung des Kremls ablenken würde.
Die USA, die auf die Debatte am Montag drängten, schienen eher darauf bedacht zu sein, die öffentliche Aufmerksamkeit auf die russischen Militäraktionen zu lenken und den Kreml so darzustellen, als hätte er wenig internationale Unterstützung für seine Aktionen. Die USA forderten nicht die Annahme einer Resolution. Aber angesichts der Tatsache, dass China in der Debatte am Montag stark auf der Seite Russlands stand, ist es wahrscheinlich, dass die USA einen solchen Schritt blockiert hätten, selbst wenn Russland an der Abstimmung gehindert worden wäre.
Fragen über die Nichteinhaltung der UN-Charta wurden mindestens seit Anfang der 1990er Jahre aufgeworfen. Yehuda Z. Blum, ein ehemaliger israelischer Botschafter bei der UN, schrieb sogar ein Buch mit dem Titel „Eroding the United Nations Charter“.
Blum identifizierte zwischen 1952 und 1990 mindestens 16 Fälle, in denen gegen die Enthaltungsregel verstoßen wurde. Ein Wendepunkt war offenbar die Weigerung Frankreichs, die Regel während einer Debatte im Jahr 1976 über ein Referendum des Sicherheitsrates über die Insel Mayotte zu respektieren, die sich von der Komorennation im Indischen Ozean abspaltete, um ihren Status als französisches Territorium zu behalten. In diesem Fall bestand Frankreich auf seinem Veto, und Anfechtungen seines Stimmrechts wurden aus Verfahrensgründen zurückgewiesen.
Bedenken über Verstöße gegen die UN-Charta wurden jedoch weitgehend ignoriert, trotz der Bemühungen von Beamten auf höchster Ebene, die Einhaltung zu fordern.
Empört über den Angriff Israels, Großbritanniens und Frankreichs auf Ägypten gab der damalige UN-Generalsekretär Dag Hammarskjöld im Oktober 1956 eine nachdrückliche Erklärung ab, in der er die UN-Mitgliedsländer aufforderte, die Charta zu respektieren. „Die Prinzipien der Charta sind bei weitem größer als die Organisation, in der sie verkörpert sind, und die Ziele, die sie schützen sollen, sind heiliger als die Politik einer einzelnen Nation oder eines einzelnen Volkes.“ sagte Hammarskjöld. „Alle Mitgliedsstaaten halten ihr Versprechen ein, alle Artikel der Charta einzuhalten“
Fast ein halbes Jahrhundert später, im Mai 2003, drängte Nabil Elaraby, ein Richter am Internationalen Gerichtshof, den Sicherheitsrat, die Regel zu befolgen. „Der Rat sollte die strenge und getreue Anwendung von Artikel 27 Absatz 3 in Betracht ziehen, der vorsieht, dass ‚bei Entscheidungen nach Kapitel VI … sich eine Streitpartei der Stimme enthalten muss’“, sagte Elaraby. „Ein Staat sollte nicht gleichzeitig Partei, Richter und Geschworene sein dürfen.“
Mona Ali Khalil, eine ehemalige hochrangige Rechtsberaterin im Büro der Rechtsberater der Vereinten Nationen, die 2020 einen Bericht über die Notwendigkeit einer Reform des Sicherheitsrates verfasste, sagte, die Weigerung, sich an die UN-Charta zu halten, sei ein kleiner Hinweis auf eine breitere Missachtung der Mission um den Weltfrieden zu bewahren.
„Die Gründerväter der UNO waren keine naiven Idealisten, sondern Realisten mit großen Augen und kriegserprobte Supermächte“, sagte Ali Khalil. „Sie haben die UN gegründet, um uns vor der Geißel des Krieges und dem Massenmord an unschuldigen Zivilisten zu retten. Sie betrauten den Sicherheitsrat und seine Mitglieder mit Verantwortung, nicht mit Vorrecht, und forderten sie auf, in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zu handeln. Und doch haben die anhaltende Aushöhlung der Rechtsstaatlichkeit und schwere Verstöße durch die ständigen Mitglieder selbst, einschließlich der US-amerikanischen und britischen Invasion im Irak im Jahr 2003 und der russischen Invasion in der Ukraine im Jahr 2014, gezeigt, dass diejenigen, die mit der Aufrechterhaltung des internationalen Friedens betraut sind und Sicherheit waren für einige der schwerwiegendsten Bedrohungen der Rechtsstaatlichkeit und des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verantwortlich.“