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Von künstlicher Intelligenz geäußert.
GENF – Die Vereinigten Staaten haben die Welthandelsorganisation auf die Intensivstation gebracht, indem sie vor vier Jahren im Alleingang ihr höchstes Gericht zerstörten – und damit das globale regelbasierte Handelssystem gefährdeten.
Jetzt bringt Washington – ganz leise – die Idee eines neu gestalteten Berufungsverfahrens in Umlauf, das dazu beitragen könnte, die WTO von der Lebenserhaltung zu befreien. Und das veranlasst einige Handelsdiplomaten in Genf zu der Frage, ob der Patient die Operation überleben würde, die die Regierung von Joe Biden im Sinn hat.
„Es heißt reformieren oder sterben“, sagte ein hochrangiger Genfer Handelsdiplomat gegenüber POLITICO und legte den Umfang der Aufgabe vor der WTO und ihrem Generaldirektor Ngozi Okonjo-Iweala dar.
„[Major powers] stellen die Normen in Frage, sie setzen die Regeln durch. Und wenn wir uns nicht anpassen und anpassen und einen Weg finden, die großen Spieler im System zu halten, dann … verlieren wir uns in der Bedeutungslosigkeit“, fügten sie hinzu.
Die Gründung der WTO im Jahr 1995 war der Höhepunkt der Globalisierung und der liberalen Weltordnung nach dem Fall der Berliner Mauer. Aber der Beitritt Chinas sechs Jahre später leitete eine neue Ära der Rivalität mit dem Westen ein, die sich nur verschärfte, als sein Anteil am Welthandel zunahm. Nach Ansicht Washingtons schadet die strikte Durchsetzung der Handelsregeln der WTO den Arbeitsplätzen und der Industrie in den USA und ermöglicht Chinas Aufstieg als merkantilistische Supermacht.
Aufeinanderfolgende US-Regierungen haben ihrem Zorn am mächtigen Berufungsgremium der WTO, dem obersten Gericht, Luft gemacht. So sehr, dass Barack Obama 2016 damit begann, sein Veto gegen die Ernennung der Schiedsrichter des Gremiums einzulegen, und Donald Trump beendete die Arbeit, indem er weitere Ernennungen blockierte. Bis 2019 war das Berufungsgremium gelähmt.
Biden hat diesen Kurs beibehalten, was die parteiübergreifende Abscheu in Washington über die wahrgenommene Übertreibung der WTO widerspiegelt.
Die neue US-Idee besteht darin, einen Handelsstreit nur dann über das erste nicht bindende Urteil hinaus in die rechtsverbindliche Berufungsinstanz vorrücken zu lassen, wenn sowohl der Kläger als auch der Beklagte zustimmen, fortzufahren, so Personen, die von den Gesprächen Kenntnis hatten Anonymität gewährt, da die Gespräche vorläufig und vertraulich sind.
Washington will auch einige der früheren Interpretationen des internationalen Handelsrechts durch das Berufungsgremium rückgängig machen. Zum Beispiel wollen die USA die Länder selbst entscheiden lassen, wann sie sich auf eine nationale Sicherheitsausnahme berufen können – ein Joker, der gespielt werden kann, um Handelsregeln legal zu verletzen – anstatt das Berufungsgremium entscheiden zu lassen.
Das würde den USA und jedem anderen WTO-Land effektiv einen Freibrief geben, um gegen globale Handelsregeln zu verstoßen, wie Trump es tat, als er 2018 aus Gründen der nationalen Sicherheit Zölle auf Importe von europäischem Stahl und Aluminium verhängte. Biden setzte daraufhin die Zölle aus, aber Washington und Brüssel sind noch in Gesprächen, um den Streit beizulegen.
Dass sich die USA endlich auf eine Reformdebatte einlassen, ist zumindest ein positiver Schritt, meinen Handelsexperten. „Es ist in der Tat sehr gut, dass die USA Vorschläge dazu machen will denn bis jetzt hat es einfach ‚nein’ zu allen anderen gesagt“, sagte Lorand Bartels, Professor für internationales Handelsrecht an der University of Cambridge und Berater der Anwaltskanzlei Freshfields.
Die US-Botschafterin bei der WTO, María Pagán, lehnte es ab, in einem Interview mit POLITICO zu Einzelheiten der Reform hinzugezogen zu werden, sagte aber: „Es ist wertvoll, ein Forum zu haben, wo [others are present] und es ist ein Ort, um miteinander zu reden.”
„Wir engagieren uns sehr für die WTO“, sagte Pagán.
Hush hush, Auge in Auge?
Die ersten Ideen wurden von den USA im vergangenen Monat im Rahmen einer geheimen Brainstorming-Übung verbreitet, die darauf abzielt, das Streitbeilegungssystem der WTO bis 2024 zu reparieren. Das ist die Frist, auf die sich die Handelsminister der 164 Mitgliedsländer bei ihrer letzten Ministerkonferenz verpflichtet haben Jahr.
Die Gespräche unter der Leitung von Marco Tulio Molina Tejeda aus Guatemala haben laut Genfer Diplomaten und Beamten bisher über 70 Ideen hervorgebracht, die von der Beschleunigung der Schlichtung von Handelsstreitigkeiten bis hin zu einer Erleichterung für ärmere Länder reichen, andere wegen unlauterer Praktiken zu verklagen .
„Die Vereinigten Staaten beteiligen sich aktiv an der von der WTO unterstützten Brainstorming-Übung und tragen dazu bei“, sagte eine Sprecherin der US-Handelsbeauftragten Katherine Tai in einer Erklärung gegenüber POLITICO. „Diese Probleme ergeben sich aus der Arbeit, die in den interessenbasierten Diskussionen geleistet wurde, die von den Vereinigten Staaten in den letzten zwei Jahren geführt wurden.“
Bisher haben die USA jedoch kaum Unterstützung gewonnen.
Es sind wirklich die „USA gegen den Rest“, sagte ein zweiter Genfer Handelsdiplomat und fügte hinzu, dass „alle stark daran interessiert sind, das Berufungsgremium zurückzubekommen“.
Die Europäische Union wünsche sich „ein zweistufiges verbindliches Streitbeilegungssystem“, sagte der oberste Handelsbeamte des Blocks, Valdis Dombrovskis, kürzlich bei einem Besuch in Washington. „Wir möchten Situationen vermeiden, in denen die nationale Sicherheit als Vorwand für Protektionismus benutzt wird – wie wir bei gesehen haben [the] Trump-Zölle.“
Auf den ersten Blick könnte eine Überarbeitung der Art und Weise, wie die WTO Länder in Schach hält, ihr einen Weg zur Erlösung bieten. Aber die amerikanische Präferenz für ein laxeres System bedeutet effektiv die Legalisierung der Führung von Handelskriegen in einer Ära chinesisch-amerikanischer Rivalität, die die Welt bereits in geoökonomische Fraktionen spaltet, sagen Handelsdiplomaten.
Machtspiel
In den Augen der USA hat Peking den Freihandelsclub gekapert, um einen wirtschaftlichen Aufstieg zu legitimieren, der seit 2001 von einem enormen und wachsenden Handelsüberschuss angetrieben wird und gleichzeitig seinen Inlandsmarkt vor ausländischer Konkurrenz schützt.
„Das Postulat, dass eine umfassende Handelsliberalisierung Amerika helfen würde, Waren zu exportieren, nicht Arbeitsplätze und Kapazitäten, war ein Versprechen, das gemacht, aber nicht gehalten wurde“, sagte der Nationale Sicherheitsberater Jake Sullivan in einer wegweisenden Rede im vergangenen Monat, die einen klaren Bruch mit dem Freihandelskonsens signalisierte hat die US-Wirtschaftspolitik während eines Großteils des letzten halben Jahrhunderts geleitet.
Washington spielt jetzt offen nach seinen eigenen Regeln: Das letztjährige 369-Milliarden-Dollar-Inflation Reduction Act enthält Made in America-Anreize, die Kritiker argumentieren, „das Spielfeld auf Unternehmen mit Sitz in den USA zu kippen“ – und das ist nach den WTO-Regeln illegal. Laut einem in Genf ansässigen Beamten verstößt auch ein kürzlich mit Japan geschlossenes Abkommen über kritische Mineralien gegen die Regeln.
Einige Länder finden die amerikanische Reaktion gegen China bei der WTO unfair: „Der Vorstoß einiger Mitglieder, China zu isolieren, ist unvereinbar mit [multilateralism’s] Ethos. Wer Geschichte studiert hat, weiß, dass solche Praktiken zu Konflikten führten“, sagte ein dritter Genfer Handelsdiplomat.
Turm von Babylon
Die Rivalität zwischen ihren 164 Mitgliedern könnte zu tief gehen, um die WTO zu retten: Jedes Mitglied müsste der Reform zustimmen, was bedeutet, dass alle – einschließlich der USA und Chinas – ein effektives Vetorecht haben.
Wie viele internationale Organisationen hat Peking die Unterstützung der Entwicklungsländer, insbesondere in ganz Afrika, gefestigt. Das protektionistische Indien spielt derweil die Rolle des Disruptors und verwandelt selbst die einfachste Frage, welches Komitee der WTO-Mitglieder Reformgespräche führen sollte, in ein Rätsel.
Bereits zu diesem frühen Zeitpunkt ist ein Scharmützel darüber entbrannt, wann genau die Länder die Frist für die Umgestaltung festlegen sollten. Während viele auf Februar 2024 zielen, wenn die WTO ihre 13. Ministerkonferenz (alias MC13) in Abu Dhabi abhält, behaupten die USA, dass die Zusage Dezember 2024 bedeutet.
Das wäre einen Monat nach der nächsten US-Präsidentschaftswahl, bei der der 80-jährige Biden angekündigt hat, eine zweite Amtszeit anzustreben. Trump, der die WTO offen verachtet, ist mittlerweile auf dem Comeback-Trail und der Kandidat, den es um das Republikaner-Ticket zu schlagen gilt.
Am Leben bleiben
WTO-Chefin Okonjo-Iweala, deren Amtszeit noch etwas mehr als zwei Jahre beträgt, gerät als Kapitänin eines treibenden Schiffes in eine schwierige Lage und versucht, die Länder zu ermutigen, in der Reformdebatte voranzukommen.
“Wir müssen [reform] alle Kernfunktionen – aber der größte Fokus liegt jetzt auf der Reform des Streitbeilegungssystems“, sagte sie gegenüber POLITICO in Genf. „Bis zum MC13 müssen wir ernsthaft beweisen, dass wir auf dem Reformpfad sind. Wir haben das Ganze vielleicht noch nicht beendet – das ist vielleicht zu ehrgeizig – aber wir hätten gezeigt, dass es läuft.“
Sie fügte hinzu, dass „die Dynamik gut ist“ und „die Hoffnung besteht, dass wir bis zum Sommer an einem Punkt sein werden, an dem wir einige konkrete, spezifische Vorschläge dazu haben, wie diese Reform tatsächlich aussehen muss.“
Schafft es der Berufsverband nicht, sich zusammenzureißen, droht er völlig bedeutungslos zu werden.
Teilweise passiert das bereits: 1999 strömten rund 40.000 Anti-Globalisierungs-Demonstranten während der WTO-Ministerkonferenz durch die Straßen von Seattle. Heutzutage steht die Handelsorganisation selten im Blickpunkt der Öffentlichkeit und nur wenige Journalisten berichten über die täglichen Vor- und Nachteile der in Genf ansässigen Institution.
Ohne die Energie von Okonjo-Iweala wäre die WTO möglicherweise vollständig vom Radar verschwunden. Paradoxerweise denken jedoch mehrere Diplomaten, dass die internationale Institution am besten funktioniert, wenn sie keine Schlagzeilen macht.
Trotz des Reform-by-Doing-Ansatzes und der weniger schlagzeilenträchtigen technischen Arbeit wirft das düstere geopolitische Bild die Frage auf, ob dies die WTO wirklich heilen kann.
„Die aktuellen Herausforderungen sollten uns nicht in die Zeit vor 70 Jahren zurückversetzen“, sagte Chinas Botschafter bei der WTO, Li Chenggang, gegenüber POLITICO. „Besonders für die großen Volkswirtschaften zerstören wir das multilaterale Handelssystem, wenn wir uns gegenseitig bekämpfen [and thus] Niemand kann von dem System profitieren. In diesem Moment haben die großen Mitglieder mehr Verantwortung.“
Doug Palmer, Steven Overly und Gavin Bade steuerten Berichte aus Washington bei. Barbara Moens steuerte die Berichterstattung aus Brüssel bei.