Mujtaba Rahman ist Leiter der Europa-Praxis der Eurasia Group und Autor von POLITIK‘s Beyond the Bubble Kolumne. Er twittert unter @Mij_Europe.
COVID-19 hat der EU gut getan.
Im Gegensatz zu jeder anderen Region der Welt ist Europa infolge der Krise jetzt sowohl zusammenhalts- als auch widerstandsfähiger. Aber diese wertvollen Gewinne laufen Gefahr, verloren zu gehen, wenn die wirtschaftliche Erholung nicht vernünftig gesteuert wird. Während die politischen Entscheidungsträger beginnen, über die Fiskalregeln des Blocks zu verhandeln, gibt es besorgniserregende Anzeichen.
Zwei Gründe erklären die größere Widerstandsfähigkeit der EU nach COVID. Der wichtigste ist die Schaffung des Recovery Fund – ein Vehikel, das auf dem Höhepunkt der Krise eingerichtet wurde, um eine europaweite Kreditaufnahme in großem Umfang an den Kapitalmärkten zu ermöglichen, die dann in die von der Pandemie am stärksten betroffenen Mitgliedsländer transferiert wird. Durch die Erleichterung ihrer wirtschaftlichen Erholung, ohne ihre Schulden zu erhöhen, hat der Fonds die Eurozone robuster gemacht und wird einen Präzedenzfall dafür schaffen, wie die EU in Zukunft externe Schocks bewältigt.
Der Wiederaufbaufonds hat es dem Populismus auch erschwert, zu gedeihen. 180 Milliarden Euro – im Fall Italiens fast 10,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) – sind schwer zu schimpfen, um zu erklären, warum Matteo Salvinis nationalistische rechtsextreme Partei Liga ordnungsgemäß eine reformorientierte Koalition unter der Führung von Premierminister Mario Draghi eingegangen ist.
Es gibt noch andere Gründe, warum Populisten eine schlimme Krise hatten. Die vereinfachenden Country-First-Lösungen, die von Leuten wie Salvini und der französischen Marine Le Pen in den letzten Jahren angeboten wurden, wurden in einer Pandemie, die von Natur aus global ist, viel unglaubwürdiger. Länder, in denen es Populisten gelungen ist, ihre Wähler gegen die Einwanderung zu wenden, stellten auch fest, dass Einwanderer dazu neigen, in wesentlichen Frontrollen zu arbeiten. Mit wachsender Ehrerbietung gegenüber Wissenschaftlern ging auch die Stimmung gegen Experten auf dem ganzen Kontinent zurück, und die Impfbemühungen der EU sind jetzt ein durchschlagender Erfolg – 70 Prozent der Erwachsenen sind vollständig geimpft.
Allerdings besteht die Gefahr, dass diese Errungenschaften ins Wanken geraten, wenn die EU-Länder den Aufschwung nicht richtig managen. Der Schlüssel dazu wird sein, ob und wie das haushaltspolitische Regelwerk der EU, bekannt als Stabilitäts- und Wachstumspakt, reformiert wird.
Der Pakt schreibt vor, dass Defizit und Schuldenstand der EU-Staaten 3 Prozent bzw. 60 Prozent des BIP nicht überschreiten dürfen und dann schnell sinken müssen. Aber während der Pandemie wurde es unter einer Bestimmung ausgesetzt, die als „allgemeine Fluchtklausel“ bekannt ist. Der Pakt soll 2023 wieder in Kraft treten, und wenn sich die Regeln nicht ändern, werden die nationalen Regierungen der EU zu beispiellosen Verschärfungen gezwungen, da sie während ihrer gesamten Sperrung eine beispiellose fiskalische Unterstützung eingeführt haben.
Eine öffentliche „Reflexion“ der Regeln, an der sachkundige Interessenvertreter, Akademiker und Denkfabriken beteiligt sind, wird Ende des Monats von der Kommission eingeleitet. Die Schlussfolgerungen, die daraus hervorgehen, bestehen kaum Zweifel: Sie werden darauf hindeuten, dass der Schwerpunkt der Fiskalpolitik weg von Sparmaßnahmen hin zu Wachstum verlagert werden sollte und dass den Anreizen für öffentliche Investitionen in Europas grüne und digitale Transformation mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden sollte.
So sinnvoll diese Vorschläge auch sein mögen, substanzielle Verhandlungen zwischen den Mitgliedsstaaten und den EU-Institutionen werden erst beginnen, wenn eine neue Bundesregierung im Amt ist. Aufgrund der Ereignisse in Berlin könnte dies Anfang nächsten Jahres sein.
Die Kommission muss den nationalen Regierungen jedoch eine klare Richtung vorgeben, was die haushaltspolitischen Ziele der EU für 2023 sein werden. Die Frist dafür ist im kommenden April, wenn die EU-Länder ihre sogenannten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorlegen und eine Vorschau ihrer Haushalte für den Herbst geben.
Unter der Annahme, dass in Deutschland bis Ende des Jahres eine Koalition besteht, bleiben etwa vier Monate, um einen Konsens über die zukunftsgerichteten Fiskalregeln der EU zu erzielen. Es ist dieser verkürzte Zeitrahmen, den fiskalische Falken opportunistisch auszunutzen versuchen.
Gegen wesentliche Veränderungen wird Valdis Dombrovskis, Executive Vice President of All Things Economy, antreten. Dombrovskis ist nach wie vor bestrebt, Länder mit unerbittlich hohen Defiziten und hohen Schulden – darunter Frankreich, Italien, Spanien, Griechenland und Belgien – in ein „Verfahren bei übermäßigem Defizit“ zu bringen.
Andere hochrangige Stimmen in der Kommission suchen ebenfalls nach einer orthodoxeren Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts und befürchten, dass die Kommission immer auf der Seite der Nachsicht irrt. Tatsächlich drängen selbst diejenigen, die Reformen befürworten, nicht auf eine weitere Aussetzung der Regeln im Jahr 2023.
Dombrovskis gegenüber stehen die Europäische Zentralbank, der Europäische Fiscal Board, die Mehrheit des Kollegiums der Europäischen Kommissare und vor allem Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen. Sie wolle „mittelfristig ein neues Regelwerk“, sagt ein hochrangiger EU-Beamter mit Kenntnis ihrer Denkweise, „vor allem, um den grünen Übergang zu erleichtern“.
Während Nordeuropa große Reformen wahrscheinlich ablehnen wird, ist die Position Berlins weniger klar und wird letztendlich von der Art der neuen Regierung abhängen. Das Risiko besteht darin, dass eine unerfahrene Kanzlerin, die von der Koalitionsführung aufgezehrt wird, in Europa vorsichtiger und weniger ehrgeizig ist.
Angesichts dieser Signale hat der französische Finanzminister Bruno le Maire die Erwartungen an einen Deal unter französischer Präsidentschaft in den ersten sechs Monaten des nächsten Jahres heruntergespielt. Dennoch wäre das beste Szenario für Reformer, wenn die französische Präsidentschaft Anfang nächsten Jahres konkrete Gesetzesvorschläge zu den neuen europäischen Fiskalregeln vorlegt. Das Defizit und der Schuldenstand des Stabilitäts- und Wachstumspakts sind im Vertrag von Maastricht festgelegt, das Tempo, mit dem der Schuldenstand jedes Jahr abgebaut werden muss, jedoch nicht.
Das schafft Raum für einen neuen, einfacheren Rahmen, der auch Investitionen in hochwertige öffentliche Güter von der EU-Defizitberechnung ausschließt und die Schuldenregel ändert, die vorschreibt, dass Mitgliedsländer mit einer Schuldenquote von über 60 Prozent ihre Überschuldung im Verhältnis zum BIP um 1 . reduzieren /20. jedes Jahr.
Einige in Brüssel und Paris würden sich auch eine dezentralere Fiskalpolitik wünschen, die es den EU-Hauptstädten ermöglicht, ihren eigenen Anpassungspfad zu entwerfen, wobei die Kommission als Schiedsrichter fungiert und die Konsequenzen zieht, falls nationale Bemühungen scheitern sollten.
Wenn es bis März keinen Konsens über diese Fragen gibt, wäre die Kommission stattdessen gezwungen, eine Kommunique — Auslegungsleitfaden für die Mitgliedsländer, der darauf hinweist, wo nach Brüssels Einschätzung der haushaltspolitische Rahmen enden wird. Der Zweck wäre, den Regierungen genügend Spielraum zu geben, um die Regeln flexibler auszulegen – je nachdem, wohin sie sich bewegen, im Gegensatz zu dem, was sie heute sagen.
In diesem Szenario werden sich nordeuropäische Fiskalfalken stürzen und darauf drängen, dass die Mitgliedsländer die alten Regeln nicht mehr anwenden, während die neuen neu verhandelt werden. Dies könnte zu einer Vielzahl von Verfahren bei einem übermäßigen Defizit führen. Wie ein anderer hochrangiger Beamter der Kommission sagt: „Manche Leute argumentieren, dass man die Überlegungen und unseren jährlichen Haushaltszyklus entkoppeln kann. Sie können also EDPs öffnen und dann sehen, wie sich die Überprüfung entwickelt.“ Der Beamte fährt fort: „Die Dynamik könnte verschwinden, wenn wir zu lange diskutieren, ohne Gesetze vorzulegen.“
Die meisten Beamten in Brüssel glauben, dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt im Jahr 2023 nicht vollständig mechanisch umgesetzt wird und dass „die Bremsen nicht mit Vollgas getreten werden“. Die Idee, Frankreich nach der Präsidentschaftswahl von Emmanuel Macron in ein Defizitverfahren zu verwickeln, ist zum einen äußerst unwahrscheinlich.
Aber dieses Ergebnis bleibt alles andere als klar. Auf dem Spiel steht die Erholung der EU – und die Glaubwürdigkeit ihres Netto-Null-Übergangs.