Embargos, die verhängt werden, um Diktatoren zu zwingen, bestrafen auch leidende Bevölkerungen. Jahrelang haben Anwälte, Ökonomen und Politiker nach technokratischen Lösungen für dieses Dilemma gesucht – indem sie beispielsweise „gezielte“ Wirtschafts- und Reisesanktionen gegen einzelne Führer und ihre Kumpanen entworfen haben. Mit zunehmender Anwendung von Sanktionen in den USA sind solche Bemühungen zu einem boomenden Feld der Gestaltung der öffentlichen Ordnung und gelegentlich zu kühnen Experimenten geworden.
Die Ankündigung der Biden-Administration diese Woche, dass sie 3,5 Milliarden Dollar an eingefrorenen Geldern der afghanischen Zentralbank an eine neue Schweizer Stiftung – den Afghan Fund, dessen Aufgabe es sein wird, „dem Volk Afghanistans zu dienen“ – freizugeben, ist ein solches Experiment. Die maßgeschneiderten Regeln der Stiftung werden die afghanische Beteiligung an Beratungen über das Schicksal des Geldes erhöhen und die internationale Verantwortung erweitern, der Biden-Administration jedoch ein Vetorecht gegen Auszahlungen einräumen. Die Taliban sind nicht an dem Projekt beteiligt.
Leider erscheint es zweifelhaft, dass der Afghanische Fonds den erklärten Zweck der Regierung – „der afghanischen Wirtschaft größere Stabilität zu verleihen“, wie es diese Woche in einer gemeinsamen Ankündigung des Finanzministeriums und des Außenministeriums hieß – in absehbarer Zeit erreichen wird. Die afghanische Wirtschaft ist in einem verzweifelten Zustand, und der Hunger breitet sich aus. Der schnelle Einsatz der Reserven in Höhe von 3,5 Milliarden Dollar zur Rekapitalisierung der afghanischen Zentralbank, bekannt als Da Afghanistan Bank oder DAB, könnte dazu beitragen, das marode Geschäftsbankensystem des Landes wiederzubeleben und unter anderem notwendige Importe zu finanzieren. Dennoch waren die Taliban weder willens noch in der Lage, ihre Führung der Zentralbank zu ändern, um den Anforderungen Washingtons gerecht zu werden – beispielsweise um einen der stellvertretenden Gouverneure der Bank, der von den USA als Terrorist geführt wird, abzusetzen. Die Biden-Administration ging diese Woche mit Forderungen an die Öffentlichkeit, dass die Taliban zeigen, dass DAB frei von politischer Einmischung sein wird, und dass das Regime Maßnahmen zur Verhinderung von Geldwäsche ergreift und eine Überwachung von außen akzeptiert.
Im politischen Washington bleibt das vielleicht größte Hindernis für die Freigabe der Reserven die Unterstützung der Taliban für Al-Qaida und andere rechtlich ausgewiesene Terrorgruppen. Die anmaßende Bereitschaft der Taliban, Ayman al-Zawahiri, einem direkten Urheber des 11. September, der Ende Juli in der Innenstadt von Kabul versteckt und von einer amerikanischen Drohne getötet wurde, einen Zufluchtsort zu bieten, hat den bereits gewaltigen parteiübergreifenden Widerstand im Kongress gegen Geschäfte gefestigt mit dem wiederhergestellten Islamischen Emirat, wie sich das Taliban-Regime selbst nennt. Taliban-Sprecher haben bestritten, zu wissen, dass Zawahiri sich in Kabul versteckt hielt. Aber laut einem Briefing der Biden-Administration wussten hochrangige Mitglieder der Haqqani-Fraktion des Regimes von seiner Anwesenheit. Die mächtigste Figur des Familiennetzwerks, Sirajuddin Haqqani, ist amtierender Innenminister.
Der Plan des Afghan Fund, die afghanische Führung zu stärken, könnte die Chancen verbessern, so lange sie auch sein mögen, dass die Taliban schließlich die von Washington und den europäischen Verbündeten geforderten Reformen umsetzen werden. (Andere Länder außer den USA haben afghanische Einlagen eingefroren.) Die Regierung hat zwei in Afghanistan geborene Finanzexperten, Anwar-ul Haq Ahady und Shah Mehrabi, als „Mitbegründer“ des afghanischen Fonds benannt. Sie sollen ein gemischtes Komitee afghanischer Berater ernennen.
Die Einrichtung des Fonds ist „ein sehr positiver erster Schritt“, sagte mir Mehrabi. DAB „war der Neid unserer Nachbarn“ während eines Großteils des Lebens der Islamischen Republik, der Nato-unterstützte Regierung, die im August 2021 zusammenbrach. Im vergangenen Jahr „hat Afghanistan einen Braindrain erlitten“, fügte er hinzu. „Wir müssen umbauen“
Kurzfristig könnte der afghanische Fonds auch in der Lage sein, die Zusammenarbeit mit den Taliban und die amerikanische Zustimmung für relativ kleine Auszahlungen zugunsten der Zivilbevölkerung, wie etwa die Herstellung von Banknoten, zu erreichen. Aber die Gesamtbilanz von technokratischen Innovationen wie dem Afghan Fund ist nicht ermutigend. Ein Problem ist die Komplexität. Das Entscheidungsgremium der Stiftung besteht bisher aus vier Mitgliedern – Mehrabi, Ahady, einem zu benennenden Vertreter der US-Regierung und einem zu benennenden Vertreter der Schweizer Regierung – und kann nur einstimmig entscheiden. Das ist möglicherweise ein Rezept für einen Verkehrsinfarkt. Der Vorstand kann um ein Mitglied der Europäischen Union erweitert werden. Vorschläge, ein unpolitisches Mitglied des aktuellen DAB-Personals zu ernennen, wurden bisher abgewiesen. „Der Teufel steckt im Detail“, sagte mir William Byrd, ein Entwicklungsökonom, der jahrelang in Kabul für die Weltbank gearbeitet hat und jetzt leitender Experte am United States Institute of Peace ist. Als wir diese Woche sprachen, hatte Byrd das Design des Afghan Fund noch nicht untersucht, aber aus der Vergangenheit sagte er: „Das A und O des Arrangements werden ziemlich wichtig sein und könnten sehr wohl über seinen Erfolg oder Misserfolg entscheiden.“
Bei der Weltbank war Byrd an der frühen Entwicklung des Afghanistan Reconstruction Trust Fund beteiligt, eines Mechanismus, der große Zuflüsse internationaler Gebergelder an die junge Regierung unter Führung von Hamid Karzai regulierte. Der relative Erfolg dieses Fonds, argumentierte Byrd, rührt von „einfachen Managementvereinbarungen mit klaren Verantwortlichkeiten, zusammen mit solider Finanztechnik, Governance und Rechenschaftspflicht“ her. Während der neue afghanische Fonds arbeitet, „ist das Letzte, was Sie wollen, eine starke Beteiligung der USA“.
Mit der Überweisung des Geldes in die Schweiz hat die Biden-Administration deutlich gemacht, dass die Gelder kein US-Eigentum sind, sondern Teil des Staatsvermögens Afghanistans. Doch die Entscheidung der Regierung, sich selbst ein Veto gegen Auszahlungen zu gewähren, spiegelt die Realität wider, dass es aus Gründen der Terrorismusbekämpfung rücksichtslos wäre – ganz zu schweigen von der politischen Unhaltbarkeit in Washington –, das Geld angesichts der Bilanz des wiederhergestellten Emirats einfach an die Taliban zu übergeben. Die Schließung von weiterführenden Schulen für Mädchen durch die Taliban und das Versäumnis, die vom Islamischen Staat ins Visier genommenen Hazara-Minderheiten zu schützen, machen eine Entscheidung zur Freigabe von Geldern noch unwahrscheinlicher.
Am Ende ist das Veto Washingtons ebenso wie die Verhängung von Wirtschaftssanktionen am besten als Machtpolitik zu verstehen. Und die unvermeidliche Tatsache, dass Nationen hart um Ressourcen wie Geldberge in Höhe von mehreren Milliarden Dollar kämpfen, ist ein Grund dafür, dass clevere technokratische Entwürfe wie der Afghan Fund in der Vergangenheit gescheitert sind. Reiche Länder zögern im Allgemeinen nicht, ihre finanziellen Vorteile zu nutzen, und Diktatoren und Extremisten kümmern sich im Allgemeinen nicht darum, was internationale Anwälte oder Politikfreaks von ihnen wollen.
Das Öl-für-Lebensmittel-Programm, das von der Clinton-Administration konzipiert wurde, um das Leid der irakischen Zivilbevölkerung unter Saddam Hussein zu lindern, ist eine Fallstudie. Während der Laufzeit des Programms, zwischen 1996 und 2003, hat Hussein Schmiergelder in Höhe von Hunderten Millionen Dollar abgeschöpft, um seinen Polizeistaat zu stützen, während die USA ihr UN-Veto einsetzten, um Hardball zu spielen und Exporte in den Irak auf eine Weise zu verlangsamen und zu blockieren, die die humanitäre Lage des Irak verschärfte Krise, wie sie in dem Buch „Invisible War“ der Ethikerin Joy Gordon beschrieben wird.
Der afghanische Fonds könnte sich als ein Schweizer Bankkonto für Gelder herausstellen, das jahrelang gesperrt bleibt. Dennoch bietet die Initiative zumindest die Möglichkeit, dass die Afghanen selbst eine führende Rolle bei der Entscheidung über das weitere Vorgehen spielen. Mehrabi sagte, dass Reformen zur Verhinderung der Geldwäsche bei der von den Taliban kontrollierten Zentralbank, die zu den Anforderungen der Biden-Administration gehören, erreichbar sein sollten und eine Vertrauensbildung in Kabul und Washington gleichermaßen ermöglichen könnten.
„Sehen Sie, die Menschen sterben an Hunger“, sagte Mehrabi. „Staat und Finanzministerium verdienen es, gelobt zu werden; Sie haben viel Aufmerksamkeit auf die Linderung der Not gelenkt. Aber wir müssen uns Sorgen um die Struktur der Wirtschaft machen. Wir müssen in der Lage sein, weiterzumachen und diese Institutionen wieder aufzubauen.“ Zu den Taliban fügte er hinzu: „Ich kann die Frage, ob sie kooperieren werden, nicht beantworten.“ ♦