Das Emissionshandelssystem der EU (EU ETS) ist eines der wichtigsten politischen Instrumente Europas. Sein Zweck besteht darin, kosteneffektiv eine vorher festgelegte Menge an Treibhausgasminderungen sicherzustellen. Für die EU-EHS-Sektoren bedeutet dies eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen um 61 % bis 2030 im Vergleich zu einem Ausgangswert von 2005.
Jori Ringman ist Generaldirektor der Confederation of European Pulp and Paper Producers.
Peter Vis ist Senior Adviser bei Rud Pedersen Public Affairs in Brüssel und Senior Research Associate an der School of Transnational Governance des European University Institute in Florenz.
Das EU-EHS schafft nicht nur Anreize für Emissionsminderungen, sondern ist auch eine Quelle erheblicher Einnahmen für die Mitgliedstaaten, die zur Finanzierung von Innovation, Modernisierung und Fairness in der gesamten Wirtschaft verwendet werden können.
Als marktbasiertes System konzentriert es sich auf das kollektive Ergebnis. Es ist gerade deshalb kosteneffizient, weil es den Unternehmen die Wahl lässt, ob sie investieren oder Zertifikate von anderen kaufen möchten, die ihre Emissionen reduziert haben. Das System ist flexibel, was, wie die jüngsten Ereignisse gezeigt haben, dringend benötigt wird. Insgesamt hat es Emissionsminderungen unterstützt.
Die Zellstoff- und Papierindustrie ist seit Beginn vom EU-EHS erfasst. Seit 2005 wurden die Emissionen des Sektors um beeindruckende 36 % reduziert, wie eine frühe Analyse der Daten des EU-EHS-Registers 2021 zeigt. Nur wenige andere Industriezweige können, wenn überhaupt, mit dieser Leistung mithalten. Es ist das Ergebnis von Investitionen in sauberere Technologien, umweltfreundlichere Kraftstoffe und energieeffizientere Betriebsabläufe.
Einerseits ist die Zellstoff- und Papierindustrie ein gutes Beispiel dafür, warum ein Ansatz, der auf einem einfachen marktbasierten System basiert, funktioniert. Andererseits zeigt es auch die Bedeutung einer einfachen und vorhersehbaren Politik. Das EU-EHS hat infolge eines ständigen Zyklus von Überarbeitungen allmählich an Komplexität zugenommen. Die Änderung der Regeln schafft Unsicherheit und perverse Effekte und schreckt klimabewusste Vorreiter von mutigen Maßnahmen und großen Investitionen ab.
Die wesentliche Frage lautet: Wie können Unternehmen zu Innovationen und Investitionen befähigt werden? Unternehmen befinden sich alle in unterschiedlichen Phasen des Investitionszyklus, und die vorzeitige Verschrottung von Investitionsgütern ist mit Kosten verbunden. Mit steigendem CO2-Preis ist die Investition in neue Ausrüstung natürlich wirtschaftlicher. Diese zusätzlichen Investitionen brauchen Unterstützung, aber vor allem brauchen sie ein vorhersehbares und einfaches regulatorisches Umfeld.
Allerdings benachteiligt die Umstellung auf die erfolgsabhängigen Benchmark-Regeln, nach denen kostenlose Zuteilungen vorgenommen werden, Frühaufsteher. Letztlich betrifft es nur die Verteilung kostenloser Zuteilungen zwischen Anlagen. Das Umweltergebnis ist das gleiche. Warum also? Wenn ein ehrgeizigeres Umweltergebnis angestrebt wird, wird dies nicht durch Änderungen der Regeln für die kostenlose Zuteilung erreicht. Tatsächlich ist es eher eine Ablenkung von dem, was wirklich wichtig ist.
Die Rechtfertigung für die kostenlose Zuteilung bleibt, um Carbon Leakage zu verhindern. Die Sektoren, die eine kostenlose Zuteilung erhalten, tun dies aufgrund ihres internationalen Handelsengagements und weil der Preis für global gehandelte Waren nicht die regulatorischen Kosten der EU widerspiegelt, die daher nicht weitergegeben werden können.
Mit zunehmenden Klimaambitionen werden die Argumente für die Verhinderung von Carbon Leakage nur noch stärker. Der Plan, die kostenlose Zuteilung schrittweise durch einen Carbon Border Adjustment Mechanism zu ersetzen, funktioniert nur für wenige Sektoren, während die kostenlose Zuteilung eine einfache und erprobte Lösung für Carbon Leakage ist.
Mit steigenden Klimaambitionen der EU steigen kurz- und mittelfristig auch die Kosten des Übergangs. In den letzten Jahren hat die Zellstoff- und Papierindustrie jährlich zwischen 4 und 5 Milliarden Euro in ihre Modernisierungsbemühungen investiert. Da die Branche ihre Ambitionen weiter erhöht, werden Investitionen in jeden zusätzlichen Prozentpunkt der Dekarbonisierung mit immer höheren Grenzkosten verbunden sein. Das neue Ziel, die vom EU-EHS erfassten Emissionen um 4,2 % pro Jahr zu reduzieren, wird nicht einfach zu erreichen sein.
Der Ausstieg aus der kostenlosen Zuteilung für die Industrie sollte durch die stetige Verringerung der Gesamtzahl der im Rahmen des EU-EHS ausgegebenen Zertifikate bestimmt werden, nicht durch eine Änderung der Regeln, nach denen kostenlose Zertifikate zugeteilt werden.
Es wird viel Zeit und Mühe darauf verwendet, über die Einzelheiten dieser Regeln zu streiten. Unternehmen müssen mehr als nur die Kosten der Umweltverschmutzung berücksichtigen, und das System wird komplexer, als es sein sollte. Mit der zusätzlichen Komplexität verschwimmen die Signale des marktbasierten Mechanismus zur Steigerung der Kosteneffizienz.
Inzwischen gibt es eine Vielzahl weiterer Maßnahmen, die die Treibhausgasemissionen in Europa reduzieren, nicht nur in den Sektoren, die unter das EU-ETS fallen. Es muss jetzt die politische Priorität sein, sich auf die Maßnahmen zu konzentrieren, die sich direkt auf die Umweltergebnisse auswirken, und bestehende Instrumente nicht unnötig zu verkomplizieren.
Warum Dinge ändern, die insgesamt keinen Nutzen für die Umwelt haben und die Kostenwirksamkeit bei der Erfüllung der zunehmenden Klimaschutzziele Europas nur beeinträchtigen? Warum sollten Sie bei so vielen anderen Vereinbarungen Zeit und Mühe verschwenden, ein System zu ändern, das bereits die ersten Akteure zum Handeln ermutigt hat? Manchmal ist es wichtig, sich auf das Wesentliche zu konzentrieren und ein funktionierendes politisches Instrument nicht zu verkomplizieren.
Über die Autoren
Peter Vis war Kabinettschef von Connie Hedegaard, der ersten EU-Kommissarin für Klimaschutz, und arbeitete fast 30 Jahre lang in der Europäischen Kommission, unter anderem an der Einrichtung des EU-Emissionshandelssystems. Er ist Senior Adviser bei Rud Pedersen Public Affairs in Brüssel und Senior Research Associate an der School of Transnational Governance des European University Institute in Florenz.
Jori Ringman ist Generaldirektor der Confederation of European Pulp and Paper Producers. Bevor er zu Cepi kam, war er Beamter bei der Europäischen Kommission und politischer Berater im Europäischen Parlament.