Bemühungen, die Spannungen zwischen den Vereinigten Staaten und China durch eine Reihe diplomatischer Besuche in Peking abzubauen, könnten untergraben werden, da das Weiße Haus Pläne vorantreibt, neue Beschränkungen für amerikanische Investitionen in chinesische Unternehmen zu verhängen, die in den Bereichen Quantencomputer, künstliche Intelligenz und Halbleiter tätig sind.
Die drohenden Beschränkungen waren ein zentrales Diskussionsthema zwischen Finanzministerin Janet L. Yellen und hochrangigen chinesischen Beamten während ihrer viertägigen Reise nach China, die am Sonntag zu Ende ging.
Das Finanzministerium hat versucht, den Umfang der Beschränkungen einzuschränken, die auf Private-Equity- und Risikokapitalinvestitionen in einigen begrenzten, aber äußerst strategischen Sektoren abzielen. Das Ministerium hat auch versucht, Bedenken innerhalb Chinas auszuräumen, dass die Maßnahmen einer Technologieblockade gleichkommen, die der chinesischen Wirtschaft schaden soll.
Dennoch dürften solche Maßnahmen China verärgern und der erste Test für die neuen Kommunikationskanäle sein, die die beiden größten Volkswirtschaften der Welt wiederherzustellen versuchen.
„Sie werden Bedenken hinsichtlich unserer Investitionspolitik gegenüber China haben“, sagte Mark Sobel, ein ehemaliger langjähriger Beamter des Finanzministeriums und jetzt US-Vorsitzender des Official Monetary and Financial Institutions Forum. „Die Chinesen haben ihre Probleme mit uns, und beide Seiten sind sich ziemlich klar darüber im Klaren, dass es Spannungen gibt.“
Die amerikanisch-chinesischen Beziehungen sind in letzter Zeit auf den schwächsten Punkt seit Jahren gesunken. Die Spannungen haben zugenommen wegen des Flugs eines chinesischen Überwachungsballons über den Vereinigten Staaten, strengerer Technologiebeschränkungen seitens Washington, Pekings Partnerschaft mit Moskau während des Krieges in der Ukraine und Chinas anhaltender Bedrohung Taiwans.
In den letzten Monaten hat die Biden-Regierung daran gearbeitet, einen weiteren Verfall der Beziehungen zu stoppen, den sie als potenzielle Bedrohung für den Weltfrieden und die Stabilität ansieht. Neben Frau Yellen besuchte letzten Monat auch Außenminister Antony J. Blinken Peking und John Kerry, Präsident Bidens Sondergesandter für den Klimawandel, reist am Sonntag dorthin.
Aber neue Investitionsbeschränkungen seitens der Vereinigten Staaten könnten die Gegenmaßnahmen verschärfen, die die beiden Länder ergreifen, gerade als sie versuchen, eine „Grundgrenze“ für ihre Beziehungen festzulegen.
Die neuen Maßnahmen scheinen seit vielen Monaten weitgehend geklärt zu sein. Angesichts der turbulenten Beziehungen zu China scheint die Biden-Regierung ihre Bekanntgabe jedoch verzögert zu haben. Über einige Details wird auch weiterhin von US-Regierungsbehörden debattiert. Sobald die Beschränkungen vorgeschlagen werden, wird der Privatsektor Zeit haben, sich zu den Grenzwerten zu äußern, die die Art und Weise beeinflussen könnten, wie sie eingeführt werden.
Selbst wenn die Biden-Regierung beschließt, mit der Verabschiedung der Maßnahmen weiter zurückzuhalten, wird sie zunehmendem Druck seitens der Gesetzgeber ausgesetzt sein, die ihre eigenen umfassenderen Beschränkungen für in China getätigte Investitionen in Betracht ziehen.
Gesetzgeber und andere Befürworter der Maßnahmen haben sich darüber beschwert, dass das derzeitige System es amerikanischem Kapital ermöglicht, nach China zu fließen und Technologien zu finanzieren, die letztendlich eine Bedrohung für die nationale Sicherheit der USA darstellen könnten. Die Vereinigten Staaten verbieten US-Unternehmen bereits, bestimmte fortschrittliche Technologien direkt an China zu verkaufen, und überwachen die Investitionen chinesischer Unternehmen in Amerika auf mögliche Sicherheitsrisiken. Aber die US-Regierung hat kaum Einblick in die Geldflüsse aus den Vereinigten Staaten nach China und keine Kontrolle darüber.
„China hat die westliche Gier genutzt, gelenkt und manipuliert, um seine strategischen Ziele in einem beispiellosen, gefährlichen Ausmaß voranzutreiben“, sagte Roger W. Robinson Jr., ehemaliger Vorsitzender der US-chinesischen Wirtschafts- und Sicherheitsüberprüfungskommission im Kongress, im Mai während einer Konferenz Anhörung im Repräsentantenhaus.
Mitglieder der Biden-Administration verbrachten einen Großteil des letzten Jahres damit, abzuwägen, wie weitreichend Investitionsbeschränkungen angewendet werden sollten, wobei Beamte sich an Führungskräfte aus der Wirtschaft wandten, um deren Meinung zu den Auswirkungen einzuholen, die ein solcher Schritt haben könnte. Industriegruppen und Risikokapitalgeber setzten sich aggressiv gegen ein umfassendes Investitionsverbot in China ein und sagten, es würde wichtige Geschäftsbeziehungen stören und letztendlich der US-Wirtschaft schaden.
Offenbar ist die Regierung zu einer eng gefassten Maßnahme gelangt, die von Unternehmen verlangt, der Regierung mehr Informationen über ihre geplanten Investitionen in China zu melden, und gleichzeitig Investitionen in einigen sensiblen Bereichen mit Militär- oder Überwachungsanwendungen zu verbieten.
In einer Anhörung im Mai vor dem Bankenausschuss des Senats sagte Paul Rosen, stellvertretender Finanzminister für Investitionssicherheit, die Regierung arbeite „an der Ausarbeitung eines engen und gezielten Programms“, um Investitionen in bestimmte sensible Technologien mit Auswirkungen auf die nationale Sicherheit einzuschränken.
Sowohl Befürworter als auch Kritiker erkennen an, dass die größte Bedeutung der Maßnahme darin besteht, was sie für die künftige Regulierung bedeuten könnte. Sie sagen, dass die neuen Regeln selbst kurzfristig wahrscheinlich keinen großen Einfluss auf Chinas Technologieentwicklung haben werden, da das Land keinen Mangel an Investitionsmitteln habe.
Nicholas R. Lardy, ein nicht ansässiger Senior Fellow am Peterson Institute for International Economics, sagte, dass die Vereinigten Staaten sowohl 2021 als auch 2022 die Quelle von weniger als 5 Prozent der eingehenden Direktinvestitionen Chinas seien Die von US-amerikanischen Risikokapital- und Private-Equity-Firmen in China getätigten Investitionen seien auf etwa 400 Millionen US-Dollar eingebrochen, verglichen mit einem Höchststand von etwa 35 Milliarden US-Dollar im Jahr 2021, sagte Herr Lardy.
Aber die gesamten inländischen Investitionen in China beliefen sich in diesem Quartal auf 1,5 Billionen US-Dollar, sagte er und fügte hinzu, dass die US-Risikokapital- und Private-Equity-Zuflüsse „nicht einmal ein Rundungsfehler“ seien.
Dennoch könnten sich die neuen Regeln als bedeutsam erweisen, da sie einen Präzedenzfall für die Beschränkung privater Investitionen in China schaffen. Sie könnten ein Instrument sein, auf das US-Beamte in Zeiten der Spannungen mit China zurückgreifen, und ein politischer Ansatz, der sich in den kommenden Jahren auf die fortgeschrittenen Demokratien auswirken könnte.
Bei Treffen der Gruppe 7 im Mai erörterten US-Beamte die Möglichkeit, diese Politik mit engen Verbündeten in Einklang zu bringen. In einem in diesem Jahr vom Center for Strategic & International Studies veröffentlichten Bericht wurde festgestellt, dass sowohl Südkorea als auch Taiwan ihre eigenen Investitionsbeschränkungen hatten. Die taiwanesischen Regeln sehen spezifische Vorschriften für Auslandsinvestitionen in China vor, die auf der Art der Technologie basieren, und beinhalten Verbote für High-Tech-Sektoren.
China hat 2016 seine eigenen Beschränkungen für Auslandsinvestitionen eingeführt. Peking hat die Unternehmen und Haushalte des Landes davon abgehalten, auf amerikanische Immobilien und sogar Fußballvereine zu spekulieren, und sie stattdessen dazu gedrängt, ausländische Unternehmen in den Bereichen Flugzeugproduktion, Schwerindustrie, künstliche Intelligenz und Cybersicherheit zu kaufen und andere strategische Sektoren.
Das Finanzministerium wäre höchstwahrscheinlich die Regierungsbehörde, die für die Umsetzung der neuen Beschränkungen verantwortlich wäre. Frau Yellen befürchtet, dass sie, wenn sie schlecht ausgearbeitet sind, das traditionell offene Investitionsklima in den Vereinigten Staaten untergraben könnten.
„Ich habe erklärt, dass Präsident Biden potenzielle Kontrollen für Auslandsinvestitionen in bestimmten, sehr eng begrenzten Hochtechnologiebereichen prüft und dass diese, wenn wir damit fortfahren, tatsächlich sehr eng begrenzt sein werden“, sagte Frau Yellen in der CBS-Sendung „Face the Nation“ am Sonntag. Sie fügte hinzu, dass die Kontrollen „keine wesentlichen Auswirkungen auf das Investitionsklima zwischen unseren beiden Ländern haben sollten“.
Ein hochrangiger Beamter des Finanzministeriums sagte, dass chinesische Beamte die Begründung der Vereinigten Staaten für die möglichen Beschränkungen gehört hätten, es aber nicht klar sei, ob sie mit der Begründung einverstanden seien.
Chinesische Beamte warten außerdem mit Sorge darauf, dass die Biden-Regierung eine Reihe von Exportbeschränkungen für die Art von fortschrittlichen Chips erlassen wird, die nach China versendet werden dürfen. Die Regierung erwägt neue Maßnahmen, die die Möglichkeiten chinesischer Unternehmen, über Cloud-Dienste Zugang zu hochmodernen Fähigkeiten der künstlichen Intelligenz zu erhalten, verschärfen könnten. Im vergangenen Oktober erlassene Beschränkungen hinderten chinesische Unternehmen daran, solche Produkte direkt zu kaufen.
Trotz dieser breiten Meinungsverschiedenheiten meinte Herr Sobel, der ehemalige Beamte des Finanzministeriums, dass die Vereinigten Staaten und China immer noch keine andere Wahl hätten, als weiter miteinander zu reden.
„Wir sitzen zusammen im Boot, und das bedeutet, dass sie einfach reden und miteinander auskommen müssen – egal, ob sie miteinander zufrieden sind oder nicht“, sagte er.
Keith Bradsher hat zur Berichterstattung beigetragen.