Die von der Kommission vorgeschlagenen neuen EU-Fiskalregeln werden in unmittelbarer Zukunft keine öffentlichen Investitionen bremsen oder Rezessionen verschärfen, aber sie könnten die Eurozone langfristig heimsuchen, schreibt Sander Tordoir vom Centre for European Reform (CER) für EURACTIV.
Sander Tordoir ist Senior Economist am CER und arbeitet an der Geld- und Fiskalpolitik der Eurozone, der institutionellen Architektur der EWU, der europäischen Integration und der Rolle Deutschlands in der EU.
Zum ersten Mal seit der Eurokrise vor zehn Jahren legte die Europäische Kommission ein Paket von Legislativvorschlägen zur Verbesserung der EU-Haushaltsregeln vor, die die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten leiten und einschränken.
Nach monatelangen Debatten mit den EU-Hauptstädten hat der rechtmäßige Kreuzzug der Kommission, Regeln aufzugeben, die makroökonomischen Bedingungen oder politischen Realitäten wenig Rechnung tragen, einige Früchte getragen.
Das vorgeschlagene System wird starre Schuldenabbauziele abschaffen, die für alle Länder gelten, die eine Schuldenschwelle von 60 % überschreiten. Stattdessen wird es von den Ländern verlangen, mit der Kommission einen mehrjährigen fiskalischen Strukturplan auszuhandeln, der auf einer Analyse der langfristigen Schuldentragfähigkeit basiert.
Der Plan wird durch ein einziges operatives Ziel definiert, das die Finanzminister der Eurozone im Gegensatz zum derzeitigen System nachverfolgen können: ein Nettoausgabenpfad – im Wesentlichen die Wachstumsrate der Staatsausgaben, bereinigt um Faktoren wie Zinszahlungen und zyklische Arbeitslosenausgaben.
Aber um sparsame Länder unter Führung Berlins zu besänftigen, hat die Kommission Sicherheitsvorkehrungen getroffen, um ihren Ermessensspielraum einzuschränken, hochverschuldeten Mitgliedstaaten Spielraum zu geben.
Erstens würde das neue Rahmenwerk die Mitgliedsstaaten dazu verpflichten, die Verschuldung im Verhältnis zum BIP bereits im Laufe des Vierjahresplans zu reduzieren, und zweitens, die Staatsausgaben langsamer wachsen zu lassen, als es die Wirtschaft möglicherweise könnte.
Wenn auch in abgeschwächter Form, erfüllen diese Tweaks deutsche Wünsche.
Drittens müssen Länder, die die Defizitgrenze von 3 % überschritten haben, eine Haushaltsanpassung von mindestens 0,5 % des BIP pro Jahr vornehmen. Diese Absicherung war keine deutsche Idee, sondern wurde von Brüssel in letzter Minute hinzugefügt, weil sie die Lücke zwischen den neuartigen langfristigen Schuldenplänen und der Defizitlogik des alten Regimes verringert. Dies kann dazu beitragen, langwierige „Verfahren bei einem übermäßigen Defizit“ zu vermeiden.
Frankreich beispielsweise, dessen Defizit bis 2027 nicht unter 3 % fallen wird, würde aus einem solchen Verfahren jahrelang nicht hervorgehen.
Kurzfristige vs. langfristige Logik
Die Gesetzgebung und ihre Zugeständnisse an sparsame Mitgliedstaaten (die „Sparsamen“) haben zu einer Flut von Kritik geführt. Die Hauptsorgen – neue Fiskalregeln behindern Investitionen, verschärfen Rezessionen oder fehlende Bissigkeit – sind kurzfristig übertrieben, könnten aber langfristig die Eurozone heimsuchen.
Investieren Sie. Nachdem die öffentliche Investitionsquote der Eurozone ein Jahrzehnt lang niedrig war, kehrt sie dank des pandemischen „Wiederaufbau- und Resilienzfonds“ (RRF) endlich auf 4 % des BIP zurück. Aber die EU kämpft wegen Engpässen bei der Absorption und der Verwaltungskapazität in den Mitgliedsstaaten darum, die RRF-Gelder aus der Tür zu bekommen, geschweige denn in Projekte vor Ort.
Bisher wurden nur durchschnittlich 17 % der nationalen Sanierungspläne ausgezahlt. Noch im Jahr 2020 war die Erwartung, dass es jetzt ungefähr 10 Prozentpunkte weiter sein würde.
Die Befürworter eines schnelleren Klimaschutzes haben Recht, dass die EU die Budgetpumpe in diesem Bereich ankurbeln muss, aber wir haben vielleicht vorerst einfach die effektive Geschwindigkeitsgrenze für öffentliche Investitionen erreicht.
Aber der RRF wird 2026 auslaufen und die Ära nach dem Wiederaufbaufonds sieht besorgniserregender aus. Regierungen kommen und gehen, und insofern sie bei den in ihren mehrjährigen Finanzplänen verankerten Verpflichtungen nachlassen, werden sie vor schwierigen Entscheidungen zur Haushaltskonsolidierung stehen, gerade wenn der Hahn des Sanierungsfonds versiegt.
Die Finanzminister wären dann versucht, zuerst die Investitionen zu kürzen, weil die Wähler Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen stärker wahrnehmen als Kürzungen bei den Investitionen. Das könnte die Pläne der EU für ehrgeizigere Investitionen in öffentliche Güter wie Energieinfrastruktur, widerstandsfähigere Gesundheitsversorgung und Verteidigung zunichte machen.
Glücklicherweise ist der entstehende finanzpolitische Rahmen weit entfernt von der Strenge der alten Regeln. Wenn Inflation und nominales Wachstum relativ hoch bleiben, scheint das Erreichen der nominalen Schuldenabbauziele machbar. Und solange der Nettoausgabenpfad alle Schutzmaßnahmen in Rezessionen eindeutig außer Kraft setzt, kann die Fiskalpolitik ihre stabilisierende Rolle spielen und die selbstzerstörerische Sparpolitik vermeiden, die der deutsche Finanzminister Christian Lindner befürwortet.
Mittelfristig könnte die Eurozone jedoch durchaus wieder in ein Gleichgewicht aus niedriger Inflation und niedrigem Wachstum zurückgeworfen werden, wie der IWF glaubt. Die Faktoren, die die säkulare Stagnation vor der Pandemie untermauerten, wie etwa die globale Ersparnisschwemme, könnten sich wieder behaupten. Das Erreichen der nominellen Schuldenabbauziele des Rahmens könnte dann Haushaltskürzungen implizieren, selbst wenn ein Land versucht, sich von einer Rezession zu erholen.
Weitere gemeinsame steuerliche Maßnahmen zur Bereitstellung öffentlicher EU-Güter wie grüne Energieinfrastruktur oder militärische Verteidigung würden die Lösung all dieser Probleme erleichtern. Der Aufbaufonds hat der EU geholfen, eine Rezession abzuschütteln. Die Ausweitung dieser Art von gemeinsamen Steuerinstrumenten würde der EU helfen, die Investitionen in Ländern mit knappen Budgets aufrechtzuerhalten.
Durchsetzungsprobleme
Schließlich wird die Durchsetzung der neuen Regeln eine Herausforderung bleiben. Die einzige Karotte, die die Kommission haben wird, um die Mitgliedstaaten anzustupsen, ist eine dreijährige Verlängerung der Haushaltspläne. Das wird dazu beitragen, die derzeitigen Regierungen davon zu überzeugen, sich ernsthaft mit Reformen und Investitionen zu befassen, um die Anforderungen für den Schuldenabbau über weitere Jahre hinweg zu verschmieren. Aber die Verlängerung kann nur einmal gewährt werden: Die Kommission wird nachfolgenden Regierungen nach Wahlen nichts zu bieten haben.
Eine Möglichkeit, der Kommission mehr Durchsetzungsrechte zu geben, bestünde darin, den Konditionalitätsmechanismus des Wiedereinziehungsfonds auf andere künftige EU-Fonds auszudehnen.
Die Kommission hat eine Diskussion darüber vermieden, was nach dem RRF geschehen wird. Die Abspaltung der Regeln von einer umgangenen Debatte über zentrale fiskalische Instrumente ist die Erbsünde der Reformbemühungen.
Dadurch ist es zwangsläufig zu einem Abwehrkampf geworden. Das Maximum, das die Reform jetzt erreichen kann, besteht darin, die fiskalische Glaubwürdigkeit der EU zu wahren, den Mitgliedsstaaten beim Sparen zu helfen, um die nächste Krise zu überstehen, und politischen Frieden für weitere gemeinsame fiskalische Maßnahmen zu schaffen, wenn der Wiederherstellungsfonds versiegt. Weniger strenge Schutzklauseln in den Regeln gegen stärkere Durchsetzungsmechanismen einzutauschen, ist der beste Weg, die Fähigkeit der Fiskalpolitik, EU-Ziele zu verfolgen, in der Zwischenzeit mit der Tragfähigkeit der Schulden in Einklang zu bringen.
Jetzt beginnt das Gerangel um den Gesetzestext der Steuerreform. Da zwei der drei Gesetzestexte der Einstimmigkeit unterliegen, haben sowohl „Team sparsam“ als auch „Lager hoch verschuldet“ ein Vetorecht. Jede Landezone muss ihre Interessen abwägen.
Die Alternative – die Reform scheitern zu lassen – ist angesichts steigender staatlicher Finanzierungskosten wirtschaftlich leichtsinnig und angesichts des sich beschleunigenden Klimawandels und des in Europa tobenden Krieges politisch giftig.
