Europas grüner Subventionsschub riskiert eine zunehmende Marktkonzentration durch die Übernahme durch große Unternehmen. Die EU muss sicherstellen, dass ihr lockerer Rahmen für staatliche Beihilfen einer breiten Gruppe von Unternehmen zugute kommt, nicht nur Großkonzernen, argumentiert Max von Thun.
Max von Thun ist Direktor für Europa und transatlantische Partnerschaften am Open Markets Institute.
Der Inflation Reduction Act (IRA) der Biden-Regierung hat in Europa zu einer Art Panik geführt, da Bedenken bestehen, dass die Anreize der IRA für die Herstellung sauberer Technologien in den USA europäische Unternehmen benachteiligen werden.
Als Reaktion darauf hat die Europäische Kommission einen eigenen „Green Deal Industrial Plan“ vorgelegt, der unter anderem eine deutliche Lockerung der EU-Beihilfevorschriften für Investitionen in grüne Technologien vorschlägt.
Der Aufstieg einer grünen Industriepolitik, sowohl in Europa als auch in den USA, ist im Prinzip eine gute Sache.
Die schiere Dringlichkeit der Bekämpfung des Klimawandels in Verbindung mit der Unfähigkeit (oder mangelnden Bereitschaft) des Privatsektors, schnell genug zu handeln, sind zwingende Gründe für eine Verschwendung öffentlicher Investitionen.
Darüber hinaus haben die COVID-19-Pandemie und der russische Einmarsch in die Ukraine die Anfälligkeit unserer globalisierten Just-in-Time-Lieferketten für plötzliche Schocks und die daraus resultierende Notwendigkeit einer weniger konzentrierten – und widerstandsfähigeren – Produktion kritischer Güter, einschließlich dieser, aufgezeigt für die grüne Wende benötigt.
Auch hier kommt öffentlichen Investitionen eine offensichtliche Rolle bei der Beschleunigung und Koordinierung dieses Prozesses zu.
Doch der Wandel ist nicht ohne Risiken. Die größte Kritik an der zunehmend laissez-faire Haltung der Kommission gegenüber staatlichen Beihilfen besteht darin, dass sie die gleichen Wettbewerbsbedingungen in der EU untergräbt.
Die Sorge ist, dass flexible Regeln für staatliche Beihilfen in erster Linie den größten EU-Mitgliedstaaten mit erheblicher fiskalischer Feuerkraft zugutekommen – denken Sie an Frankreich und Deutschland – auf Kosten kleinerer Länder, wodurch Handel und Wettbewerb innerhalb des Binnenmarkts verzerrt werden.
Eine aktuelle und oft zitierte Statistik zeigt, dass das deutsch-französische Duo fast 80 % der seit März 2022 gewährten staatlichen Beihilfen in Höhe von 672 Milliarden Euro monopolisiert hat.
Diese Befürchtungen sind zweifellos berechtigt und müssen von der Kommission sorgfältig behandelt werden. Aber es gibt eine damit verbundene und potenziell größere Bedrohung für den Binnenmarkt, die von der Lockerung der Subventionsschleusen ausgeht.
Dies ist das Risiko, dass erhöhte staatliche Beihilfen von einer engen Untergruppe marktbeherrschender Unternehmen in Anspruch genommen werden, was zu einem schwächeren Wettbewerb und einer erhöhten Marktkonzentration innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten führt.
Dieses Problem ist eng mit dem der gleichen Wettbewerbsbedingungen zwischen den Mitgliedstaaten verbunden, da die größten Unternehmen Europas in der Regel aus den größten Ländern stammen.
Der politische Charakter von Subventionen bedeutet, dass sie oft überproportional den allergrößten Unternehmen zugeteilt werden, die über die Ressourcen, das administrative Know-how und die Lobbymacht verfügen, um die Finanzierung zu sichern, selbst wenn es anderswo verdientere Empfänger gibt.
Es stimmt zwar, dass Investitionen in den grünen Übergang oft ein gewisses Maß an Umfang erfordern, aber viele neue (im Gegensatz zu ausgereiften) Technologien – von der CO2-Abscheidung bis hin zu Wasserstoff – werden von Start-ups und KMU vorangetrieben, nicht von etablierten Unternehmen.
Eine Verschwendung grüner Subventionen, die große Unternehmen überwiegend begünstigt, würde wahrscheinlich zu höheren Kosten, weniger Auswahl und weniger Innovation führen und uns in den Industrien der Zukunft weniger Wettbewerb bescheren. Wie es in einer kürzlich erschienenen Studie der Kommission heißt: „Staatliche Beihilfen für KMU verzerren mit geringerer Wahrscheinlichkeit den Wettbewerb und beeinträchtigen den Handel zwischen Mitgliedstaaten“.
Große, profitable multinationale Unternehmen sind auch viel besser positioniert als kleinere Akteure, um größere Investitionen ohne öffentliche Unterstützung zu tätigen, was bedeutet, dass Subventionen eher ersetzt werden als zu den Gesamtinvestitionen beitragen. Solche Unternehmen verlangen in der Regel größere Finanzierungsbeträge, wodurch der für KMU verfügbare Pool an öffentlichem Kapital begrenzt wird.
Und sie haben den nötigen Einfluss, um Regierungen in „Subventionsrennen“ gegeneinander auszuspielen, von denen sie auf Kosten der Steuerzahler profitieren. Intels geplantes Halbleiterwerk in Deutschland, für das Intel fast 10 Milliarden Euro (von ursprünglich 6,8 Milliarden Euro) an staatlicher Hilfe beantragt, ist ein gutes Beispiel für all diese Schattenseiten.
Anstatt die größten Unternehmen wachsen zu lassen und die Monopolisierung der grünen Industrien der Zukunft zuzulassen, sollte der EU-Rahmen für staatliche Beihilfen stattdessen eine Vielfalt kleiner, mittlerer und großer Unternehmen unterstützen.
In Bereichen, in denen ein gewisses Maß an Größe erforderlich ist, wie z. B. die Installation von Infrastruktur für erneuerbare Energien oder die Verlegung von Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge, kann die Subventionierung großer Unternehmen sinnvoll sein.
Der Schwerpunkt der öffentlichen Finanzierung sollte jedoch auf der Grundlagenforschung und der Pilotierung von Technologien im Frühstadium liegen, wobei ein Großteil der Aktivitäten von innovativen Start-ups und KMU mit begrenzten Ressourcen geleitet wird, um Produkte in großem Umfang auf den Markt zu bringen.
Es gibt eine Reihe praktischer Möglichkeiten, dies zu tun.
Die Kommission könnte den Regierungen die Pflicht auferlegen, dafür zu sorgen, dass Subventionen die Marktkonzentration nicht fördern, indem sie beispielsweise den Anteil öffentlicher Mittel begrenzen, der großen Unternehmen zugewiesen werden kann. Ihre wenig bekannte, nutzerunfreundliche öffentliche Datenbank für staatliche Beihilfen sollte überarbeitet werden, um es der Zivilgesellschaft zu erleichtern, die Verwendung öffentlicher Gelder zu überprüfen.
Und die EU sollte die Mitgliedstaaten ermutigen, direkt über Kanäle zu investieren, die einer breiteren Gruppe von Akteuren zugute kommen, wie z. B. Steueranreize und öffentliche Unterstützung für Forschung und Entwicklung in der Frühphase, und auf Sektoren oder Technologien abzielen, anstatt einzelne Unternehmen zu subventionieren.
Die Kommission kann hoffentlich auf die politische Unterstützung der nationalen Regierungen selbst zählen, da die jüngsten Schlussfolgerungen des Europäischen Rates besagen, dass bei staatlichen Beihilfen ein „starker Schwerpunkt auch auf die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU gelegt werden sollte“.
Das Ergebnis dieser Bemühungen wird eine vielfältige und wettbewerbsfähige grüne Lieferkette sein, die Europas Widerstandsfähigkeit gegenüber externen Schocks stärkt und gleichzeitig sicherstellt, dass die Vorteile der grünen Revolution nicht nur wenigen zugute kommen.