In den letzten zwölf Jahren hat sich die Sichtweise von Ökonomen auf viele entscheidende Fragen im Zusammenhang mit Defiziten, Staatsverschuldung und der langfristigen Auszahlung von Sozialausgaben grundlegend geändert.
Die meisten gewählten Vertreter der Demokraten haben dieses neue Denken angenommen, und es durchdringt die innenpolitische Agenda von Biden. Aber eine Handvoll Demokraten lässt sich nicht überzeugen und hält an einer Ansicht fest, die in den frühen Obama-Jahren weiter verbreitet war und sich auf die Risiken von Schulden und Ausgaben konzentrierte.
Diese Spannung und wie sie sich löst – oder nicht – wird für die kommenden Jahre von zentraler Bedeutung für die Entwicklung der Präsidentschaft Bidens und der amerikanischen Wirtschaftspolitik sein. An der Oberfläche kommt es zu einem Zusammenstoß zwischen Gesetzgebern mit unterschiedlichen politischen Instinkten. Aber es gibt auch Streit darüber, ob sich eine traditionellere Sichtweise gegenüber einem neueren Ansatz durchsetzen wird, der unter Ökonomen zum Mainstream geworden ist – insbesondere bei denen, die sich nach links neigen, aber mit einiger Akzeptanz bei Mitte-Rechts-Denkern.
Nach alter Ansicht ist es unverantwortlich, langfristige Haushaltsdefizite zu erhöhen, weil dies private Investitionen drosselt und eine Haushaltskrise riskiert. Sozialpolitik sollte als Nullsummen-Kompromiss zwischen Armutsbekämpfung und Arbeitsförderung betrachtet werden. Und alle größeren neuen Ausgaben sollten mit genügend einnahmensteigernden Maßnahmen verbunden sein, damit die Zahlenbrecher des Congressional Budget Office zu dem Schluss kommen, dass die Zahlen in den nächsten 10 Jahren ausgeglichen sein werden.
Dies war der Ansatz, den die Obama-Regierung und die Demokraten im Kongress bei der Verabschiedung des Affordable Care Act verfolgten, ein Prozess, der durch diese selbst auferlegten Einschränkungen länger und komplexer wurde.
Aber seither hat sich der intellektuelle Boden in wichtiger Weise verschoben.
Zum einen sind die langfristigen Zinsen steil gefallen, obwohl sehr hohe Haushaltsdefizite zur Norm geworden sind. Das impliziert, dass die Vereinigten Staaten eine höhere Staatsverschuldung aufrechterhalten können, als es einst möglich schien, ohne die privaten Investitionen übermäßig einzuschränken oder mit übermäßigen Zinskosten konfrontiert zu werden.
„Der langfristige Abwärtstrend der Zinssätze ist die wichtigste makroökonomische Entwicklung der letzten Jahrzehnte“, sagte Karen Dynan, ehemalige Beamtin der Federal Reserve und des Obama Treasury Department, die jetzt in Harvard lehrt. (Einer ihrer Kurse befasst sich mit den Wirtschaftskrisen des 21. Jahrhunderts, einschließlich einer Einheit über die Evolution des Denkens, die sie ausgelöst haben.)
„Niedrige Zinssätze machen defizitfinanzierte Ausgaben kostengünstiger und senken die volkswirtschaftlichen Kosten, weil man sich niedrigere Zinssätze als Signal dafür vorstellen kann, dass der Privatsektor weniger Nachfrage nach diesem Geld hat“, sagt Professor Dynan traurig.
Während der frühen Obama-Jahre wurde ausführlich diskutiert, auch von einigen Demokraten, dass ein Vertrauensverlust in die amerikanischen Schulden eine Finanzkrise auslösen könnte. Die Erfahrung des letzten Jahrzehnts hat uns beruhigt, dass ein solches Ereignis in einer Nation wie den Vereinigten Staaten mit einer glaubwürdigen und kompetenten Zentralbank unwahrscheinlich ist.
„Vor zehn Jahren hätte ich mir Sorgen gemacht, dass die Leute, die der US-Regierung Kredite geben, anders darüber denken würden, wenn die Schulden auf 100 Prozent oder mehr des BIP gestiegen sind, und die Antwort ist, dass sie es nicht tun“, sagte Wendy Edelberg, a ehemaliger Chefökonom des CBO, der jetzt Direktor des Hamilton-Projekts an der Brookings Institution ist. „Ich persönlich habe das Gefühl, dass ich in den letzten zehn Jahren viel mehr über das Zusammenspiel von Geld- und Fiskalpolitik gelernt habe, insbesondere in einer Krise.“
Als Beweis: Die Bundesregierung hat mit umfassender Hilfe der Federal Reserve eine milliardenschwere Reaktion auf die Pandemie eingeleitet, obwohl sie mit einer erhöhten Staatsverschuldung in die Krise gekommen ist. Anstatt eine Vertrauenskrise in US-Staatsanleihen auszulösen, sind ihre Werte gestiegen.
Die Entwicklung des Denkens ist kaum universell, wobei einige konservativere Ökonomen auf die Risiken hinweisen, die die Bedingungen könnte sich ändern.
„Jede Wirtschaftspolitik, die mit der Prämisse beginnt: ‚Nehmen wir einfach an, die Zinsen bleiben für immer unter dem Niveau von 2008′, ist außerordentlich anmaßend und naiv“, sagte Brian Riedl, Senior Fellow am Manhattan Institute. „Vor allem, weil es keinen Backup-Plan gibt, wenn sie falsch sind und die Raten jemals auf das Niveau von vor 2008 zurückkehren. An diesem Punkt wird es fast unmöglich sein, die Politik, die die Schulden ankurbelt, rückgängig zu machen, und wir könnten mit einer schweren Finanzkrise konfrontiert werden.“
Das ist genau das Argument, das Senator Joe Manchin vorgebracht hat, als er den Gesetzentwurf der Partei für Sozialausgaben aufhielt, um ihre Gesamtkosten zu senken und Einnahmensteigerungen auszugleichen, die das Defizit verringern würden.
„Obwohl meine Demokraten anderer Meinung sind, glaube ich, dass die Ausgabe von Billionen mehr Dollar nicht nur die gegenwärtige wirtschaftliche Realität ignoriert, sondern auch sicherstellt, dass Amerika fiskalisch geschwächt wird, wenn es einer zukünftigen Rezession oder einem nationalen Notfall gegenübersteht“, schrieb Senator Manchin in einem Kommentar für Das Wall Street Journal letzten Monat.
Eine ähnliche Verschiebung hat sich bei der Einschätzung vieler Ökonomen hinsichtlich des potenziellen langfristigen wirtschaftlichen Nutzens bestimmter Formen der Sozialausgaben vollzogen.
Vor nicht allzu langer Zeit konzentrierte sich die Forschung zu den Zielkonflikten von Sozialausgaben eher auf enge Fragen, wie etwa, wie stark eine bestimmte Leistung Menschen davon abhalten könnte, zu arbeiten. In den letzten Jahrzehnten haben Forscher neuartige statistische Techniken (einschließlich derer, die letzte Woche einen Nobelpreis erhielten) und reichhaltige neue Datenquellen verwendet, um herauszufinden, welche langfristigen Vorteile sie der Gesamtwirtschaft bieten könnten.
Nehmen wir zum Beispiel Ausgaben, die Kinder gut ernährt und aus Armut heraus halten, wie zum Beispiel Schulmahlzeiten und Unterstützungszahlungen an einkommensschwache Eltern. Diese scheinen langfristige Vorteile für die zukünftige Beschäftigung und Ertragskraft zu haben, indem sie angebotsseitige Vorteile schaffen oder das Gesamtpotenzial der Wirtschaft erhöhen.
„Wenn wir den Menschen in jungen Jahren mehr Ressourcen zur Verfügung stellen, können sie sich besser ernähren und in der Schule besser abschneiden, und dies könnte nachhaltige Auswirkungen haben“, sagte Hilary Hoynes, Professorin an der University of California, Berkeley und Autorin von umfangreichen Forschung in diese Richtung. “Es scheint nicht so verrückt zu sein, das zu behaupten, aber wir hatten vor 15 Jahren keine Beweise dafür.”
Dies ist Teil des Denkens unter den wichtigsten Elementen der demokratischen Gesetzgebung, die in Betracht gezogen wird, einschließlich der allgemeinen Vorschule und der Ausweitung einer Kindersteuergutschrift. Professor Hoynes sagte, sie habe in den letzten Jahren viele Anrufe von Mitgliedern des Kongresses erhalten, um die aufkommenden Beweise zu verstehen.
Senator Manchin hat unterdessen gesagt: „Ich möchte einfach nicht, dass unsere Gesellschaft zu einer Anspruchsgesellschaft übergeht“, und deutet an, dass er sich auf die Art und Weise konzentriert, wie diese Leistungen kurzfristig einen negativen Anreiz für die Arbeit schaffen könnten.
Jenseits der innerparteilichen Kluft über das Risiko von Defiziten und den Nutzen von Sozialausgaben brodelt die Debatte darüber, wie die Kosten des Gesetzentwurfs ausgeglichen werden sollen. Die Demokraten der Mitte bestehen auf Bestimmungen, die Geld beschaffen, um zu verhindern, dass die Programme das Defizit erhöhen, aber es ist weniger klar, was das in der Praxis bedeutet.
Bei der Verabschiedung des Affordable Care Act bedeutete dies etwas ganz Besonderes – das Erreichen einer „Punktzahl“ von der CBO, die bescheinigt, dass die Gesetzgebung nach ihren besten Schätzungen eine neutrale bis positive Wirkung auf kumulierte Defizite haben würde.
Diese Bewertung fördert ein seltsames Spielen des Systems, einschließlich Programmen, die schrittweise ein- oder auslaufen, und umsatzsteigernde Maßnahmen, die zurückgeladen werden, um kurzfristige Schmerzen zu vermeiden und gleichzeitig die Zahlen auszugleichen. Es fügt auch eine falsche Präzision in den Gesetzgebungsprozess ein – als ob jemand wüsste, wie hoch das Wirtschaftswachstum und die Staatseinnahmen in einem Jahrzehnt sein werden.
„Ich mache mir große Sorgen, dass der CBO-Score absurd betont wird, egal ob er leicht auf einer Seite von Null oder auf der anderen Seite von Null liegt“, sagte Frau Edelberg. „Dies ist ein wirklich wichtiges Paket, das das Leben der Menschen verändern wird, und das sollte der Leitgedanke sein. Das 10-Jahres-Fenster ist willkürlich. Das Streben nach Defizitneutralität ist willkürlich – es ist Willkür über Willkür.“
Mit anderen Worten, die Biden-Agenda könnte davon abhängen, wie sehr die gesamte Palette der Demokraten im Kongress die Strategien und Instinkte der Obama-Jahre als Vorbild oder Warnung betrachtet.