Nach dem Zusammenbruch der Silicon Valley Bank, der Panik im Finanzsektor und Besorgnis in der Weltwirtschaft auslöste, war eine entscheidende Frage, ob die Regulierungsbehörden früher hätten eingreifen können. Jüngste Berichte haben gezeigt, dass die Fed von San Francisco vor mehr als einem Jahr Probleme bemerkte – einschließlich der Art und Weise, wie die Bank mit Zinsänderungen umging und ob sie in einer Krise über genügend Bargeld verfügen würde – und die SVB davor warnte. (Zwischen 2017 und dem Zeitpunkt dieser Warnungen hatte sich das Vermögen der Bank auf mehr als zweihundert Milliarden Dollar vervierfacht.) Nach der Finanzkrise von 2008 verabschiedete der Kongress den Dodd-Frank Act, der strengere Vorschriften für den Bankensektor auferlegte; 2018 reduzierte der Kongress Dodd-Frank und erhöhte die Schwelle für eine verstärkte Überprüfung von Banken von Vermögenswerten von fünfzig Milliarden auf zweihundertfünfzig Milliarden.
Ich habe kürzlich telefonisch mit Peter Conti-Brown gesprochen, außerordentlicher Professor für Finanzregulierung an der Wharton School und Experte für die Federal Reserve. Während unseres Gesprächs, das aus Gründen der Länge und Klarheit bearbeitet wurde, diskutierten wir, ob der Vorstoß der Trump-Regierung, Dodd-Frank zu schwächen, zur aktuellen Krise beigetragen hat, ob die Federal Reserve Banken regulieren sollte und wie viel Autonomie und Macht Regulierungsbehörden wirklich besitzen.
Ende letzter Woche berichtete Bloomberg, dass die Aufsichtsbehörden die Silicon Valley Bank wiederholt vor ihren Risikomanagementpraktiken gewarnt und ihr Warnschreiben geschickt hatten, die strengeren Maßnahmen vorausgehen würden. Können Sie etwas über diese Briefe sagen und wie bindend sie sind?
Die Aufsichtsprozesse umfassen eine Reihe unterschiedlicher Elemente. Manchmal beinhalten sie eine Überprüfung, um sicherzustellen, dass bestimmte Verfahren befolgt wurden. Manchmal sind sie zweitrangige Risikomanagementpraktiken. Wenn etwas schief geht, sprechen Prüfer und Banker miteinander, um sicherzustellen, dass die Fragen gut verstanden werden. Wenn dies der Fall ist, kommt ein Untersuchungsbericht heraus, der von der Bank beantwortet wird.
Wenn in einem Untersuchungsbericht festgestellt wird, dass ein angemessenes Verfahren nicht befolgt wurde, oder wenn das Risiko ohne angemessene Erklärung erhöht wurde, arbeitet der Prüfer – in diesem Fall ein Mitarbeiter einer Federal Reserve Bank – mit einem Team zusammen, um das Problem zu eskalieren. Diese Eskalation durchläuft einen Prozess, der in einer Angelegenheit mit erforderlicher Aufmerksamkeit (MRA) gipfelt, und die MRA geht an den Vorstand der untersuchten Einheit. Es ist nicht ungewöhnlich, dass fast jede beaufsichtigte Bank MRAs hat
Um von einer MRA zu einer Angelegenheit zu eskalieren, die sofortige Aufmerksamkeit erfordert (MRIA), ist normalerweise die Genehmigung eines Vorgesetzten der Vorgesetzten erforderlich, der manchmal als Chefprüfer bezeichnet wird. Dieser Chefprüfer deckt eine Reihe verschiedener Banken ab und wird nicht einseitig handeln. Typischerweise – auch dies wird in keinem öffentlichen Dokument dargelegt – wird der Chefprüfer in Absprache mit anderen bei der Federal Reserve Bank und dem Board of Governors in Washington, DC, die Entscheidung treffen. Von den vielen MRAs gibt es einige, die besonders wichtig sind und „sofort“ gelöst werden müssen.
Aber eine MRIA ist keine Akte, die einfach auf einem Schreibtisch geparkt wird – sie ist die Grundlage für zusätzliche Durchsetzungsmaßnahmen. Wenn MRAs oder MRIAs nicht gelöst werden, kann dies leicht zu aggressiveren Maßnahmen führen, z. B. zu einer Anordnung, dass eine Bank keine Kunden mehr annimmt, keine Vermögenswerte verkauft oder sogar schließt.
Wie viel hätten die Aufsichtsbehörden über die Probleme der Silicon Valley Bank wissen können?
Jede einzelne MRA und MRIA stand den Aufsichtsbehörden zur Verfügung. Diese wurden von Aufsichtsbehörden verfasst, und obwohl wir den Inhalt nicht kennen, können wir fast sicher sein, dass sie sich auf die Verschlechterung des Risikomanagements auf der Aktivseite und die Explosion flüchtiger Einlagen auf der Passivseite bezogen. Manchmal sind MRIAs besonders ungeheuerliche Fälle von beispielsweise Missmanagement von Risiken oder Prozessfehlern. Und manchmal werden sie von MRAs eskaliert, weil die Bank nichts dagegen unternommen hat. Wir wissen nicht, was die MRIAs waren, aber ich könnte mir vorstellen, dass es beides sind.
Ich könnte mir vorstellen, dass die Abhängigkeit der Bank von niedrigeren Zinssätzen die Art von Dingen wäre, die die Aufsichtsbehörden im Allgemeinen alarmieren würden.
Es tut.
Und ich habe gelesen, dass es andere rote Fahnen gab. Einer davon war, dass die Silicon Valley Bank Kredite vom System der Federal Home Loan Banks aufnahm. Warum war das eine rote Fahne?
Prüfer weisen manchmal auf ein übermäßiges Vertrauen in die eigenen Nicht-Notfall-Kreditfazilitäten der Fed hin. Und der Grund dafür ist, dass die Federal Home Loan Banks, wie auch die Federal Reserve Banks, Geschöpfe des Kongresses sind, die als Kreditgeber der letzten Instanz gedacht sind. Eine aggressive Verwendung, wie hier, deutet darauf hin, dass die Silicon Valley Bank keine Gläubiger erster Wahl hatte, an die sie sich wenden konnte. Und das ist normalerweise ein Zeichen dafür, dass die Märkte der Rentabilität des Unternehmens misstrauen.
Ich möchte einen Schritt zurücktreten und über Dodd-Frank sprechen. Was hat Dodd-Frank getan, um das Bankensystem sicher zu machen? Was sind seine wichtigsten Hinterlassenschaften?
Es ist wichtig, sich daran zu erinnern, dass Dodd-Frank siebzehn verschiedene Gesetze ist. Und das, worüber wir in diesem Fall debattieren, ist eigentlich Titel I von Dodd-Frank. Titel X ist das Consumer Financial Protection Bureau. In Titel VII geht es um Derivate. Wenn wir also Dodd-Frank sagen, sprechen wir über viele Veränderungen im Finanzsystem. Die größte Änderung von allen war, dass alle Banken mit Vermögenswerten über fünfzig Milliarden Dollar einem viel aggressiveren, viel offeneren und viel diskretionäreren Aufsichtssystem unterworfen wurden. Dies wird als verstärkte prudenzielle Aufsicht bezeichnet. Stresstests gehören dazu. Ein Stresstest wurde von Dodd-Frank selbst erstellt, die anderen wurden bereits von der Fed durchgeführt und wurden nun vom Kongress ratifiziert.
Der andere Teil davon – das bezieht sich auf Titel II – ist, dass die Banken eine sogenannte Patientenverfügung vorlegen mussten: So werden wir im Krisenfall geordnet sterben. Und der geordnete Tod beinhaltete nicht die Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), die die unversicherten Verbindlichkeiten für ihre Einleger garantiert, wie es hier getan wurde. In diesem Sinne hätte eine Patientenverfügung, wenn sie eingereicht worden wäre – die Gesetzesänderung von 2018 hat diese Anforderung abgeschafft –, andere Arten von verlustabsorbierendem Kapital, andere Arten von Liquidität identifiziert.
Vor dem Rollback 2018 hätten wir Stresstests in einem jährlichen Rhythmus durchgeführt, der die Konzentration von Risiken aufgegriffen hätte. Das Seltsamste an dieser Geschichte ist, dass die Silicon Valley Bank ihr Risiko mit den sichersten, schlichten Vermögenswerten, die man sich vorstellen kann, schlecht gemanagt hat. Die Art und Weise, wie unsere Kapitalvorschriften diese Wertpapiere denominieren, bedeutet, dass sie möglicherweise ein Stresstestsystem überstanden hätten, wenn es angewendet worden wäre. Das ist eine Anklage gegen das Stresstest-Regime; das ist keine Entschuldigung für die Silicon Valley Bank. Aber das entkräftet die Kritik, dass der Stresstest die Silicon Valley Bank gerettet hätte, wenn er noch anwendbar gewesen wäre. An dieser Stelle möchte ich sagen, dass wir noch nicht wissen, ob ein Stresstest, eine Patientenverfügung oder eine verstärkte prudenzielle Aufsicht das bewirkt hätten, was wir von ihnen erwartet hätten.
Das sind die Innovationen von Dodd-Frank. Das Größte aber ist, dass die Aufsichtsbehörden schon vor Dodd-Frank und auch nach 2018 alle Instrumente bereithielten, um jeder Frage von Risikokonzentrationen oder Missmanagement von Risiken bis hin zur Zwangsliquidation einer Bank nachgehen zu können. Und das haben wir nicht gesehen. Wir haben die roten Fahnen gesehen, und der Bericht von Bloomberg besagt, dass der Aufseher diese roten Fahnen auch gesehen hat. Was sie nicht getan haben, ist auf sie einzuwirken. Und das ist die Frage, auf die wir immer noch keine Antwort haben.
Wie hat das Gesetz von 2018 die Dinge verändert – sowohl ganz konkret in Bezug auf die gesetzlichen Vorschriften als auch in Bezug auf die Art und Weise, wie die Aufsichtsbehörden ihre Arbeit verrichteten?
In Zeiten von Sammelrechnungen, die oft Hunderte oder Tausende Seiten lang sind, ist die Rechnung von 2018 aus vielen Gründen interessant, nicht zuletzt wegen ihrer Kürze. Das Ganze umfasst fünfundsiebzig Seiten. Der Teil, der für unsere Diskussion jetzt relevant ist, ist nur fünf Seiten lang. In der ursprünglichen Dodd-Frank-Rechnung wurden Banken mit einem Vermögen von mindestens fünfzig Milliarden Dollar einem verstärkten Stresstest unterzogen und der Rest. Diese fünf Seiten erhöhten diese Zahl auf zweihundertfünfzig Milliarden. Für alle Banken über zweihundertfünfzig Milliarden hat sich also nichts geändert.