Demokraten und Republikaner In vielen Punkten sind sie sich nicht einig, aber lange Zeit waren sie sich darin einig: Je mehr Freihandel, desto besser. Jetzt sind sie sich im Gegenteil einig: Der Freihandel ist zu weit gegangen.
Am Dienstag kündigte Präsident Joe Biden Pläne an, hohe neue Zölle auf bestimmte in China hergestellte Produkte zu erheben, darunter einen 100-prozentigen Zoll auf Elektroautos. Damit verschärfte er eine während der Trump-Regierung begonnene Politik und markierte die entschiedene Ablehnung einer wirtschaftlichen Orthodoxie, die fast ein halbes Jahrhundert lang die amerikanische Politik dominiert hatte. Die Führer beider großer Parteien haben sich mittlerweile vom uneingeschränkten Freihandel abgewendet, was vor weniger als einem Jahrzehnt noch undenkbar gewesen wäre.
Seit den 1980er Jahren wird die amerikanische Wirtschaftspolitik weitgehend von der Überzeugung geleitet, dass es allen besser gehen würde, wenn Geld und Güter möglichst reibungslos fließen könnten. Die Einigung in diesem Punkt war so überwältigend, dass sie zusammen mit einigen anderen Dogmen des freien Marktes als „Washingtoner Konsens“ bekannt wurde. (Vielleicht kennen Sie den Washington Consensus auch unter seinen anderen Namen, darunter Neoliberalismus und Reaganomics.) Nach dieser Denkweise würde Freihandel nicht nur Länder reich machen; Es würde auch die Welt friedlicher machen, da Nationen, die durch ein gemeinsames wirtschaftliches Schicksal verbunden sind, es nicht wagen würden, Krieg gegeneinander zu führen. Auch die Welt würde demokratischer werden, da die wirtschaftliche Liberalisierung zu politischer Freiheit führen würde. Diese Denkweise leitete die Handelsabkommen der 1990er und 2000er Jahre, darunter das Nordamerikanische Freihandelsabkommen von 1994 und die Entscheidung, China in die Welthandelsorganisation aufzunehmen, von 2001.
Einige Stimmen sowohl auf der linken als auch auf der rechten Seite kritisierten diese Theorien schon lange, doch sie standen außerhalb des Mainstreams. Der erste große Bruch ereignete sich im Jahr 2016, als Donald Trump zum Präsidenten aufstieg, unter anderem, indem er gegen NAFTA schimpfte und Amerikas Führer angriff, weil sie Arbeitsplätze ins Ausland verlagerten. Im selben Jahr wurde ein bahnbrechendes Papier veröffentlicht, aus dem hervorgeht, dass der Freihandel mit China mehr als eine Million amerikanischer Fertigungsarbeiter ihren Arbeitsplatz gekostet und Fabrikstädte im ganzen Land in den Ruin gestürzt hat – ein Phänomen, das als „China-Schock“ bekannt ist. Die Coronavirus-Pandemie untergrub den Washingtoner Konsens weiter, da die Vereinigten Staaten, nachdem sie jahrzehntelang ihre Produktionskapazitäten ins Ausland verlagern ließen, bei der Versorgung mit so grundlegenden Gütern wie Gesichtsmasken und so wichtigen Gütern wie Halbleitern fast vollständig von anderen Ländern abhängig waren.
Diese Veränderungen stärkten die Position der Kritiker der Globalisierung und des Laissez-faire-Kapitalismus. Die Biden-Regierung, besetzt mit Anhängern von Elizabeth Warren, trat ihr Amt mit dem Wunsch an, den Konsens über den freien Markt in bestimmten Bereichen, insbesondere im Kartellrecht, in Frage zu stellen. Doch im Handel blieb die Seele der Regierung gespalten. In den ersten Jahren der Biden-Präsidentschaft gerieten Handelsskeptiker wie die US-Handelsbeauftragte Katherine Tai häufig mit Handelsbegeisterten wie Finanzministerin Janet Yellen aneinander. Biden behielt stillschweigend die von Trump gegen China verhängten Zölle bei (die Biden selbst im Wahlkampf angeprangert hatte), konzentrierte seine Wirtschaftsagenda jedoch in erster Linie auf die Ankurbelung der heimischen Industrie für saubere Energie.
Dann zwang Chinas aggressiver Vorstoß in Richtung sauberer Energie Biden zum Handeln. Noch im Jahr 2019 wurden in China kaum Elektrofahrzeuge gebaut, geschweige denn exportiert. Heute ist es der weltweit führende Hersteller von Elektrofahrzeugen und produziert jedes Jahr Millionen hochwertiger, supergünstiger Autos. Ein Zustrom chinesischer Elektrofahrzeuge in die USA scheint eine willkommene Nachricht für eine Regierung zu sein, die darum kämpft, sowohl die Inflation als auch die Emissionen zu senken. Aber es könnte auch für die amerikanische Autoindustrie verheerende Folgen haben und eine wichtige Quelle gut bezahlter Arbeitsplätze in wichtigen Swing States zerstören. Ein Überangebot an vergünstigten Solarpaneelen und Lithium-Ionen-Batterien – China produziert derzeit den Großteil des weltweiten Angebots an Solarmodulen und Lithium-Ionen-Batterien – würde aufstrebende amerikanische Industrien untergraben, bevor sie überhaupt gebaut werden könnten.
Für die Verwaltung stellte dies ein Albtraumszenario dar. Teile des Landes, die bereits in Schwierigkeiten sind, würden einen zweiten China-Schock erleben. Die USA würden bei einigen der wichtigsten Technologien der Welt von ihrem größten Rivalen abhängig werden. Die Republikaner würden das Thema aufgreifen, um Wahlen zu gewinnen und möglicherweise die Fortschritte der Biden-Regierung beim Klimawandel zunichtemachen. (Trump hat die Bedrohung durch chinesische Elektrofahrzeuge in den Mittelpunkt seines Wahlkampfs 2024 gerückt und von dem „Blutbad“ gesprochen, das folgen würde, wenn sie ins Land gelassen würden.)
Wirtschaft, Politikwissenschaft, Geopolitik, Wahlmathematik: Viele Anreize der Regierung schienen in die gleiche Richtung zu weisen. Das bringt uns zu den Zöllen, die diese Woche eingeführt wurden. Zusätzlich zu der 100-prozentigen Zölle auf Elektrofahrzeuge werden die USA Zölle in Höhe von 25 bis 50 Prozent auf eine Handvoll „strategischer Sektoren“ erheben, wie es in einem Faktenblatt des Weißen Hauses heißt: Solarzellen, Batterien, Halbleiter, medizinische Versorgung, Kräne usw bestimmte Stahl- und Aluminiumprodukte.
Wenn ein Präsident eine neue Politik ankündigt, bedeutet das nicht, dass sich der politische Konsens verschoben hat. Der Beweis dafür, dass wir in einer neuen Ära leben, kommt vielmehr aus der Reaktion in Washington. Die Demokraten im Kongress, von denen viele sich lautstark gegen Trumps Zölle aussprachen, unterstützten die Erhöhungen fast ausschließlich, während die Republikaner weitgehend schweigten. Anstatt die Zölle anzugreifen, reklamierte Trump ihre Anerkennung dafür, indem er einer Menschenmenge in New Jersey sagte, „Biden habe mir endlich zugehört“ und erklärte, dass er, Trump, die Zölle erhöhen werde 200 Prozent. Die meiste Kritik von beiden Seiten kam von denen, die argumentierten, dass Biden entweder zu lange mit der Erhöhung der Zölle gebraucht habe oder nicht weit genug gegangen sei. Was vor Kurzem noch als übertrieben angesehen wurde, ist plötzlich gängige Meinung.
Der alte Washington-Konsens wurde auf der Prämisse aufgebaut, dass die Politik folgen würde, wenn die Führungskräfte die wirtschaftlichen Aspekte richtig verstanden hätten. Billige Konsumgüter würden die Wähler zu Hause glücklich machen, Handelsbeziehungen zwischen Nationen würden den Anreiz zum Krieg zerstören und der Wunsch, auf den Weltmärkten zu konkurrieren, würde autoritäre Regime zur Liberalisierung ermutigen. Die Realität war mit diesen Vorhersagen nicht einverstanden. Der Freihandel stellte die amerikanische Politik auf den Kopf und trug zur Wahl eines boshaften Kleptokraten bei, der ursprünglich von seiner eigenen Partei abgelehnt wurde. Der immense Reichtum, den Russland durch den Verkauf von Öl und Gas an Europa angehäuft hat, könnte es tatsächlich ermutigt haben, in die Ukraine einzumarschieren. Der Zugang zu den Weltmärkten hielt China nicht davon ab, sein autoritäres politisches Modell fortzusetzen.
Der neue Konsens zum Handel greift auf ein viel älteres Verständnis der Wirtschaft zurück, das manchmal als „politische Ökonomie“ bezeichnet wird. Der Grundgedanke ist, dass Wirtschaftspolitik nicht nur eine Frage der Zahlen in einer Tabellenkalkulation sein kann; es muss die politischen Realitäten berücksichtigen. Der Freihandel bringt zwar Vorteile für alle Beteiligten mit sich, verursacht aber auch äußerst konzentrierte Kosten in Form geschlossener Fabriken, verlorener Lebensgrundlagen und zerstörter Gemeinschaften. Ein politisch-ökonomischer Ansatz zum Freihandel erkennt an, dass diese beiden Kräfte nicht symmetrisch sind: Konzentrierter wirtschaftlicher Verlust kann die Art von schwelendem Unmut hervorrufen, der von Demagogen ausgenutzt werden kann, wie Trump schon vor langer Zeit vermutet hat. „Im Jahr 2000, als billiger Stahl aus China den Markt zu überschwemmen begann, wurden US-Stahlstädte in Pennsylvania und Ohio hart getroffen“, sagte Biden in seiner Rede zur Ankündigung der neuen Politik und wies darauf hin, dass in diesen beiden Städten fast 20.000 Stahlarbeiter ihre Arbeitsplätze verloren hätten Staaten allein. „Ich werde nicht zulassen, dass das noch einmal passiert.“
Eine zynischere Formulierung wäre, dass Bidens Zölle eine Form der Anbietung einer Gruppe von Swing-State-Wählern seien. Das ist wahr, aber es ist nicht die ganze Geschichte. Der politökonomische Ansatz erkennt auch an, dass sich ausländische Gegner auf eine Weise verhalten, die wenig Ähnlichkeit mit dem rationalen wirtschaftlichen Eigeninteresse hat, das mathematische Modelle voraussetzen. Sie verfolgen ihre eigenen geopolitischen Ziele, zum Teufel mit den Marktkräften – und deshalb muss Amerika dasselbe tun. Chinas Dominanz bei sauberen Energietechnologien ist kein Produkt freier Märkte; Es wurde sorgfältig von Peking geplant, das jahrzehntelang Billionen Dollar an Staatsgeldern in den Aufbau von Industrien gesteckt hat, die seiner Meinung nach für seine nationale Stärke von entscheidender Bedeutung sind. Billige chinesische Exporte einfach unter dem Banner des Freihandels zu akzeptieren, würde diese Dominanz festigen und Peking eine effektive Kontrolle über das Energiesystem der Zukunft geben.
Der Wandel beim Handel ist Teil einer umfassenderen Neuausrichtung, die Bidens nationaler Sicherheitsberater Jake Sullivan ehrgeizig als „neuen Washington-Konsens“ bezeichnet hat. Was Bidens Zölle mit den anderen Kernelementen seiner Agenda vereint, darunter massive Investitionen in die Produktion und eine verstärkte Durchsetzung des Kartellrechts, ist die Vorstellung, dass die amerikanische Regierung sich nicht länger passiv den Marktkräften unterwerfen sollte; Stattdessen sollte es Märkte so gestalten, dass politisch und gesellschaftlich vorteilhafte Ziele erreicht werden. Diese Ansicht hat sich am stärksten bei den Demokraten durchgesetzt, aber sie hält auch bei den Republikanern Einzug – insbesondere, wenn es um den Handel geht.
Die Einzelheiten dieses neuen Konsenses werden jedoch noch ausgearbeitet. Trump bevorzugt einen unverblümten Ansatz; er hat einen Zollsatz von 60 Prozent vorgeschlagen alle Chinesische Waren und ein 10-prozentiger Zoll auf ausländische Waren aus allen Ländern, auch aus Verbündeten. Biden argumentiert, dass Trumps Plan die Preise für amerikanische Verbraucher ohne großen Nutzen drastisch erhöhen würde. Stattdessen bevorzugt seine Regierung das, was Beamte als „kleinen Hof und hohen Zaun“ bezeichnen: starke Beschränkungen für eine Handvoll wichtiger Technologien aus bestimmten Ländern.
Unter diesen Bedingungen wird derzeit die Debatte geführt: nicht darüber, ob der Freihandel eingeschränkt werden soll, sondern wo, wie und in welchem Ausmaß. Das ist eine sehr große Veränderung gegenüber der Welt, in der wir noch vor nicht allzu langer Zeit lebten. Es wird Jahre dauern, bis sich die genauen Konsequenzen dieser Veränderung zeigen. Aber sie werden sicher genauso groß sein.