Brüssel nutzt zunehmend Notstandsgesetzgebung und sogenannte delegierte Rechtsakte zur Umsetzung seiner Green-Deal-Agenda, ein zunehmender Trend, der bei den EU-Mitgesetzgebern, denen ihr demokratisches Kontrollrecht verweigert wird, Unbehagen auslöst.
Als die Europäische Kommission ihren umstrittenen Vorschlag zur Aufnahme von Atom- und Gasenergie in die EU-Taxonomie für grüne Finanzen vorlegte, löste dies eine beispiellose politische Gegenreaktion der EU-Mitgliedstaaten aus.
Frankreich und Deutschland intervenierten auf höchster Ebene, um den Prozess zu beeinflussen, und setzten die Europäische Kommission unter Druck, die Regeln zu ihren Gunsten zu optimieren – Paris für Atomkraft und Berlin für Gas.
Delegierte Rechtsakte sind in der Tat umstritten: Die EU-Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament können den Vorschlag der Europäischen Kommission nur ablehnen, aber nicht wie normales Recht ändern.
Erzielen sie keine Gegenmehrheit, werden die Regeln nach einer zweimonatigen Frist, die einmal verlängert werden kann, automatisch angenommen.
Aber im Gegensatz zur Taxonomie sind derzeit Dutzende anderer delegierter Rechtsakte in Vorbereitung, die nicht das gleiche Maß an politischer Aufmerksamkeit auf sich gezogen haben.
Darunter sind Vorschriften zur Kreislaufwirtschaft und zu Batterien für Elektroautos, bei denen mehrere Kernaspekte über delegierte Rechtsakte geregelt werden.
Dazu gehört die Ökodesign-Verordnung für nachhaltige Produkte (ESPR), eine Rechtsvorschrift, die am 30. März als Teil des EU-Pakets zur Kreislaufwirtschaft vorgestellt wurde.
Das ESPR zielt darauf ab, die Ökodesign-Vorschriften der EU, die derzeit nur für elektrische und elektronische Geräte gelten, auf eine breitere Palette von Produkten wie Textilien und Möbel auszudehnen. Und es gibt der Kommission die Befugnis, produktspezifische Vorschriften über delegierte Rechtsakte festzulegen.
Einige Experten halten es für sinnvoll, dem Ansatz des delegierten Rechtsakts zu folgen, da die ESPR ein breites Spektrum unterschiedlicher Produkte abdeckt. „Dies sind sehr komplizierte, vielschichtige und granulare Themen, die einen Wissensmix aus Politik und Technologie erfordern“, sagte Stefan Sipka, Politikanalyst beim in Brüssel ansässigen Think-Tank European Policy Centre.
„Es ist sinnvoll, Schritt für Schritt vorzugehen und produktspezifische Rechtsvorschriften zu haben … Dies wurde bereits auf das Ökodesign von Elektronik angewendet, wodurch unsere Geräte effektiv energieeffizienter wurden“, sagte er gegenüber EURACTIV.
Unruhe in den EU-Hauptstädten
Aber die EU-Mitgliedstaaten haben unterschiedliche Ansichten.
Stattdessen würden sie es vorziehen, dass die EU-Exekutive über Durchführungsrechtsakte Gesetze zur ESPR erlässt, die von der Kommission nach Konsultation eines Expertenausschusses verabschiedet werden, der sich aus von den 27 Mitgliedstaaten ernannten Experten zusammensetzt, wodurch die EU-Hauptstädte mehr Mitsprache erhalten.
Ein weiteres Beispiel ist die EU-Batterieverordnung, die im Dezember 2020 von der Europäischen Kommission vorgelegt wurde und derzeit zur endgültigen Annahme diskutiert wird.
In ihrer derzeitigen Form sieht die Batterieverordnung nicht weniger als 32 delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte vor, um technische Standards zu einer Vielzahl von Aspekten im Zusammenhang mit der Batterieherstellung und dem Recycling festzulegen.
Solange technische Details durch delegierte Rechtsakte geregelt werden, gibt es eher keine Beschwerden. Einige von ihnen werden sich jedoch mit potenziell heiklen Themen befassen, wie z. B. der Methodik zur Berechnung des CO2-Fußabdrucks von Batterien oder der Quantifizierung ihres Recyclinganteils.
Darüber hinaus hat es die enorme Menge an Rechtsvorschriften erheblich erschwert, die gesetzgeberischen Entwicklungen zu verfolgen, sagen Experten.
„Im Fall der Batterieverordnung ist es aufgrund der Komplexität einiger Bestimmungen und Methoden, die angenommen werden müssen, sinnvoll, delegierte Rechtsakte zu verwenden und sicherzustellen, dass die Hauptverordnung von den politischen Entscheidungsträgern rechtzeitig vereinbart werden kann“, sagte Alex Keynes , Clean Manager für Fahrzeuge bei Transport & Environment (T&E), einer NGO für saubere Mobilität.
„Wir müssen jedoch sehr vorsichtig sein, wenn delegierte Rechtsakte verwendet werden, um wesentliche Elemente der Gesetzgebung zu ändern“, warnte Keynes.
„Ungeheuerliche“ Beispiele aus der Vergangenheit
Während sekundäres Recht als vernünftiger Ansatz für technische Aspekte von Rechtsvorschriften angesehen wird, die von Experten entworfen werden müssen, erinnern sich Beobachter der EU-Politik an einige frühere Fälle, in denen es zur Regulierung sensiblerer Themen verwendet wurde.
„Ein Beispiel war die Durchführungsgesetzgebung zu realen Fahremissionstests für Fahrzeuge, als ein delegierter Rechtsakt änderte, wie viel Schadstoffe Fahrzeuge gesetzlich auf der Straße ausstoßen durften“, sagte Keynes von T&E gegenüber EURACTIV.
Das bekannteste Beispiel war natürlich der Vorschlag der Europäischen Kommission, Nuklear- und Gasinvestitionen in die EU-Taxonomie für nachhaltige Finanzen aufzunehmen.
„Der delegierte Rechtsakt zur EU-Taxonomie war auch ein ungeheuerliches Beispiel, das der Kommission die Befugnis gab, Gesetze zu einem sehr politischen Thema zu erlassen“, sagte Keynes.
Mit nur fünf Jahren, um die wichtigsten Aspekte des europäischen Grünen Deals in Gesetze umzusetzen, ist der Einsatz von Sekundärrecht wahrscheinlich sinnvoll, um bestimmte technische Aspekte der Rechtsetzung zu beschleunigen.
„Die Entscheidung über alle technischen Aspekte in der Sekundärgesetzgebung verhindert Verzögerungen im politischen Prozess“, sagte Mark Mistry, Public Policy Manager am Nickel Institute, dem globalen Verband führender Primärnickelproduzenten.
„Andererseits besteht die Gefahr, dass Entscheidungen zu Themen mit sowohl technischer als auch politischer Dimension in den Bereich des Sekundärrechts gedrängt werden, was möglicherweise dazu führt, dass Entscheidungen getroffen werden, ohne alle relevanten Interessengruppen ausreichend einzubeziehen“, sagte er gegenüber EURACTIV.
Für Leute wie Mistry, die versuchen, regulatorische Entwicklungen in einer Vielzahl von Bereichen – wie Batterien, erneuerbare Energien, Chemikalien und Luft- und Raumfahrt – im Auge zu behalten, bedeutet dies, dass die Einhaltung der EU-Gesetzgebung immer schwieriger wird.
[Edited by Frédéric Simon/Nathalie Weatherald]