Die US-Regierung wenn es sein muss, kann man schnell Großes leisten. Im November 2020 erteilte die Food and Drug Administration dem Pfizer-BioNTech-Impfstoff gegen COVID-19 eine Notfallzulassung. Sieben Tage später wurde ein Konkurrenzimpfstoff von Moderna zugelassen. Der Rollout für die Öffentlichkeit begann einige Wochen später. Die verzweifelte Suche nach einem Impfstoff war durch die Operation Warp Speed inszeniert worden, eine Initiative, die die Trump-Regierung im Mai angekündigt hatte. Die Entwicklung, Erprobung, Herstellung und Bereitstellung eines neuen Impfstoffs dauert in der Regel ein Jahrzehnt oder länger. OWS, das dieses Kunststück innerhalb weniger Monate vollbrachte, gehört neben dem Manhattan-Projekt und dem Apollo-Mondlandeprogramm zum Pantheon der US-amerikanischen Innovationserfolge. Es handelt sich um eine Fallstudie darüber, wie die US-Regierung komplexe, dringende Probleme lösen kann, und stellt das Narrativ in Frage, dass öffentliche Institutionen ihre Fähigkeit verloren haben, große Träume zu haben und schnell voranzukommen.
Leider findet diese Erzählung in der jüngeren Geschichte reichlich Grundlage. Viele Bemühungen, die Verkehrssysteme des Landes zu verbessern, scheitern, weil, wie die Biden-Regierung 2021 erklärte, „Amerika seinen Mitbewerbern hinterherhinkt … bei der pünktlichen und budgetgerechten Bereitstellung der Infrastruktur.“ Die neueste Megarakete der NASA, das Space Launch System, absolvierte ihren ersten Testflug im Jahr 2022, sechs Jahre hinter dem Zeitplan, trotz der Investition von astronomischen 23,8 Milliarden US-Dollar seit 2011. Beamte der Agentur gaben kürzlich gegenüber dem Government Accountability Office zu, dass das SLS-Programm „ unhaltbar.“
Obwohl die USA bei einem Großteil der zugrunde liegenden Technologie Pionierarbeit geleistet haben, sind sie bei der Stationierung von Hyperschallraketen hinter anderen Nationen zurückgefallen. Im Jahr 2021 startete China eine Rakete mit einer Geschwindigkeit von 15.000 Meilen pro Stunde, die die traditionelle Luftverteidigung umgehen soll. General Mark Milley, der im September als Vorsitzender der Vereinigten Stabschefs in den Ruhestand ging, warnte 2017, dass das US-Militär „übermäßig zentralisiert, zu bürokratisch und zu risikoscheu“ geworden sei.
In einer Pew-Umfrage aus dem Jahr 2022 gaben weniger als ein Viertel der Amerikaner an, mit der Leistung der Bundesregierung „grundsätzlich zufrieden“ zu sein. Leider verschleiert die tiefe ideologische Spaltung darüber, ob die Regierung größer oder kleiner sein sollte, tendenziell die Frage, wie die Regierung besser funktionieren kann.
Die Bundesregierung beschäftigt etwa 3 Millionen Amerikaner, eine Zahl, die sich seit den späten 1960er Jahren kaum verändert hat. Eine Sache, die hat Geändert hat sich die Zahl der Bürokraten – Menschen, die nicht direkt Dienstleistungen für die Öffentlichkeit erbringen, sondern stattdessen Regierungsprogramme überwachen, Budgets verwalten und für die Einhaltung von Gesetzen und Vorschriften sorgen. Laut unserer Analyse von Daten des US Office of Personnel Management ist die Zahl der Bundesverwalter von 1998 bis 2022 um fast 50 Prozent gestiegen. Paul Light von der New York University schätzte im Jahr 2020, dass die Zahl der Organisationsebenen in den größten Bundesbehörden gestiegen ist seit den 1960er Jahren fast verfünffacht. Er zählte 1.070 stellvertretende stellvertretende Sekretäre, 236 Assistenten des stellvertretenden Sekretärs, 204 stellvertretende stellvertretende Sekretäre und 153 stellvertretende stellvertretende Sekretäre.
Dieses Phänomen, das Light als „Verdickung“ der Regierung beschreibt, findet auch im privaten Sektor statt. Daten des Bureau of Labor Statistics deuten darauf hin, dass die Zahl der Verwaltungs- und Führungsjobs in der US-Wirtschaft in den letzten 30 Jahren mehr als dreimal schneller gewachsen ist als die Zahl der nichtbürokratischen Jobs. Mehr Administratoren bedeuten mehr Regeln, Richtlinien und Verwaltungsebenen.
Theoretisch sollte all diese zusätzliche Aufsicht zu intelligenteren Entscheidungen und einem geringeren Abwärtsrisiko führen; Bürokratien dienen zum Teil dazu, Standardpraktiken zu fördern und den Schaden zu begrenzen, den ein einzelner Mitarbeiter verursachen kann. Aber eine dickere Organisation führt auch zu längeren Kommunikationswegen, langsameren Reaktionszeiten, mehr Revierkämpfen und weniger Agilität und Innovation.
Operation Warp-Geschwindigkeit wurde entwickelt, um diese Probleme zu vermeiden. Es hatte eine lächerlich ehrgeizige Charta: Bis Januar 2021 300 Millionen Dosen eines sicheren und wirksamen Impfstoffs zu entwickeln und bereitzustellen. Skepsis war berechtigt, wenn man bedenkt, dass nur einer von 15 potenziellen Impfstoffen, der die zweite Phase klinischer Studien erreicht, letztendlich zugelassen wird. Die Initiative, eine Partnerschaft zwischen dem Gesundheitsministerium und dem Pentagon, wurde von Moncef Slaoui, einem Wissenschaftler und ehemaligen Pharmamanager, und General Gustave Perna, dem Leiter des Materiel Command der US-Armee, geleitet. Zu den Mitarbeitern gehörten vielleicht 600 HHS-Mitarbeiter sowie etwa 100 vom Verteidigungsministerium. Um das Virus zu besiegen, müssten sie ein breites Netzwerk von Partnern koordinieren, darunter Arzneimittelhersteller, Logistikgiganten wie FedEx und UPS, medizinische Händler und eine Vielzahl von Supermarkt- und Drogerieketten, die bei der Verabreichung der Impfstoffe helfen würden – und das alles inmitten einer schwierigen Versorgungssituation. Kettenbeschränkungen, ein inländischer Mangel an technischen Talenten und die Notwendigkeit sozialer Distanzierung.
Slaoui und Perna verfügten über ein Budget von 18 Milliarden US-Dollar, das es ihnen ermöglichte, groß angelegte Studien zu finanzieren und Millionen von Impfdosen im Voraus zu kaufen. OWS war auch in der Lage, bereits bestehende Forschungsergebnisse zu einer neuen Impfstofftechnologie, der Messenger-RNA, zu nutzen. Doch damals glaubte fast niemand, dass diese Vorteile den Erfolg vorherbestimmten. Bei Vorstellungsgesprächen zur Einstellung eines Projektleiters war Slaoui Berichten zufolge der einzige Kandidat gewesen, der die Frist für realistisch hielt. Seine Bereitschaft, sich hohe Ziele zu stecken, erwies sich als entscheidend.
Ebenso eine schlanke Managementstruktur. Mehreren Berichten zufolge hatten Slaoui und Perna die Befugnis, behördenübergreifend zu arbeiten, und wurden von ihren politischen Vorgesetzten selten hinterfragt. Sie berichteten einem Gremium unter dem gemeinsamen Vorsitz der Minister des HHS und des Verteidigungsministeriums, das nicht nur für die Aufsicht sorgte, sondern auch dazu beitrug, Hindernisse zu beseitigen. Der Vorstand arbeitete zügig und konzentrierte sich auf die Genehmigung wichtiger Entscheidungen, wie etwa die Vergabe von Multimilliarden-Dollar-Aufträgen an Arzneimittelhersteller und die Beseitigung von Lieferengpässen durch den Defence Production Act (der private Unternehmen dazu zwingt, Regierungsaufträge an die Spitze der Warteschlange zu stellen).
Slaoui, Perna und ihr Vorstand gaben auch anderen die Befugnis, wichtige Entscheidungen in Echtzeit zu treffen. Die OWS-Teammitglieder John Mascola und Matthew Hepburn hatten die Aufgabe, mindestens 30.000 Teilnehmer zu rekrutieren, um jeden Impfstoffkandidaten zu testen – für einige der größten klinischen Studien in der Geschichte – und mussten Menschen identifizieren, bei denen das Risiko einer Exposition gegenüber dem Virus besteht, selbst als Pandemie-Hotspots Im ganzen Land nahm die Stimmung unvorhersehbar zu und ab. Glücklicherweise hatten sie die Möglichkeit, den Versuchsplan spontan zu überarbeiten. „Die Leute haben verstanden, dass sie viel Spielraum haben und Verantwortung tragen“, sagte uns diesen Sommer ein ehemaliger stellvertretender Stabschef des HHS namens Paul Mango. „Das Fehlen von Mikromanagement war äußerst anregend.“
OWS musste die Arbeit Hunderter öffentlicher und privater Einrichtungen synchronisieren. Die Informationen zirkulierten Peer-to-Peer und mussten nicht über die Befehlskette weitergeleitet werden. Für jeden Impfstoffkandidaten traf sich täglich ein Produktkoordinationsteam, um Prioritäten festzulegen und Probleme anzugehen, die eine schnelle Lösung erforderten. Diese Teams arbeiteten mit dem US-amerikanischen Zoll- und Grenzschutz zusammen, um den Import von Ausrüstung zu beschleunigen, mit dem Außenministerium, um Visa für wichtige Talente zu beschaffen, und mit dem US Army Corps of Engineers, um Fabriken zu bauen.
Anstatt jeweils einen Impfstoffkandidaten zu testen, setzte OWS gleichzeitig auf mRNA und zwei andere Technologien und engagierte zwei Entwickler für jeden Typ. Noch während klinische Studien liefen, wurden Fabriken für die Massenproduktion von Impfstoffen umgerüstet. Vertriebsteams entwickelten gleichzeitig Verpackungen und sicherten lokale Impfstellen. Die Redundanzen und sich überschneidenden Zeitpläne verkürzten den Entwicklungsprozess um Jahre – und sorgten für Absicherung trotz großer Unsicherheit darüber, welche Impfstoffe wirken würden.
Vor allem verzichtet Operation Warp Speed auf Komplexität und setzt auf Einfachheit. Viele Führungskräfte im Privatsektor scheuen sich davor, mit Regierungsbehörden Geschäfte zu machen, die in der Regel bei praktisch jeder Interaktion ausgefeilte, wenn auch gut gemeinte Anforderungen stellen und nur langsam auf die Bedenken von Auftragnehmern und Lieferanten reagieren. In diesem Fall wurden private Impfstofflieferanten weniger Regeln unterworfen, als im 2.000-seitigen Handbuch der Federal Acquisitions Regulations dargelegt sind, und ihnen wurden erweiterte geistige Eigentumsrechte gewährt.
Zu jedem Zeitpunkt wurden die OWS-Mitarbeiter dazu angehalten, dem Fortschritt Vorrang vor dem Prozess zu geben. Mango lobte den ehemaligen HHS-General Counsel Robert Charrow für den richtigen Ton. „Er und sein Team“, erzählte uns Mango, „waren ziemlich zögerlich darin, Wege zu finden, Dinge zu erledigen und Ja statt Nein zu sagen.“
Jahre später In den dunkelsten Tagen der Pandemie übersehen viele Menschen die anhaltende Bedeutung der Operation Warp Speed. Als der damalige Präsident Donald Trump es ankündigte, machten sich Skeptiker darüber lustig Star Trek– inspirierte den Namen und befürchtete, dass die Beamten Abstriche bei der Sicherheit machen würden, um vor den Wahlen 2020 einen Impfstoff herzustellen. Seitdem haben andere es als übermäßig großzügig gegenüber Pharmaunternehmen kritisiert. OWS blieb hinter seinen Produktionszielen zurück und die Impfstoffknappheit Anfang 2021 löste weitere Kritik an der Initiative aus. Die Demokraten scheuten sich davor, Donald Trump und seinen Untergebenen Anerkennung zu zollen, während die Republikaner – von denen viele der Impfoffensive skeptisch gegenüberstanden – sich schwertun, zuzugeben, dass die Bundesregierung alles richtig machen kann.
Tatsächlich liefert OWS überzeugende Beweise dafür, dass die Aufhebung bürokratischer Normen im wahrsten Sinne des Wortes Leben retten kann. Wenn komplexe, engstirnige Institutionen wie HHS und das Pentagon die Erwartungen übertreffen können, sollten auch andere Behörden zu Warp-Geschwindigkeit fähig sein. Die unmittelbarsten Anwendungen könnten in der Erfindung von Impfstoffen gegen andere Krankheiten und in der Weiterentwicklung transformativer Technologien wie Entsalzung, Festkörperbatterien und Kohlenstoffabscheidung liegen. Aber der grundlegende Ansatz der Operation Warp Speed – ein spezifisches Problem zu definieren, sich auf ein ehrgeiziges Ziel festzulegen und den Menschen dann die Freiheit und die Mittel zu geben, bahnbrechende Lösungen zu entwickeln – könnte umfassender genutzt werden.
Das Verteidigungsministerium könnte sich laserlike darauf konzentrieren, die Entwicklungszeit für neue große Waffenprogramme um 50 Prozent zu verkürzen. Das Verkehrsministerium könnte sich das Ziel setzen, den Zeitrahmen und die Kosten großer Verkehrsprojekte zu halbieren, indem es die behördliche Genehmigung, Finanzierung und Beschaffung rationalisiert und koordiniert. Das Ministerium für Wohnungsbau und Stadtentwicklung könnte sich der Beseitigung des Wohnungsmangels von 4 Millionen Wohneinheiten in Amerika widmen, unter anderem indem es lokale Regierungen zu einer Reform der Landnutzung drängt und den Bausektor mit Finanzierung, Innovationsanreizen und niedrigeren Steuern auf Inputs unterstützt. Um fair zu sein, unterliegen diese Exekutivbehörden Budgetbeschränkungen und anderen Beschränkungen des Kongresses, aber eine OWS-ähnliche Fokussierung auf Ergebnisse könnte die Gesetzgeber davon überzeugen, ihnen mehr Freiheiten zu gewähren.
Die Amerikaner erhielten schnellen Zugang zu Impfstoffen, weil die Schäden der Pandemie – sowohl für die Wirtschaft als auch für die menschliche Gesundheit – so schwerwiegend waren, dass sie radikales Denken rechtfertigten. Viele der anderen scheinbar unlösbaren Herausforderungen, mit denen die USA konfrontiert sind, sind zwar weniger tödlich als das Coronavirus, rechtfertigen jedoch die gleiche Kühnheit, die Regeln zu brechen, die die Operation Warp Speed zu einem Erfolg gemacht haben.