Mitte März 2020, as Covid-19 Fallzahlen zu steigen begannen, kündigte die CDC an, dass sie Titel 42, eine wenig bekannte Bestimmung des Public Health Service Act von 1944, anwenden würde, um die meisten Einwanderungen in die Vereinigten Staaten effektiv zu verbieten. „Dies ist eine Verordnung der öffentlichen Gesundheit, unter der wir gerade arbeiten“, sagte der amtierende Kommissar für Zoll und Grenzschutz im Mai dieses Jahres gegenüber Reportern. „Hier geht es nicht um Einwanderung. Was sich gerade abspielt, dreht sich ausschließlich um Infektionskrankheiten und die öffentliche Gesundheit.“ Es war eine große Veränderung in der Grenzpolitik, stand aber auch im Einklang mit anderen Versuchen, die Bewegungsfreiheit der Menschen in den ersten Wochen der Pandemie einzuschränken. Einige waren jedoch schon damals skeptisch in Bezug auf den wahren Zweck hinter der Verwendung von Titel 42. Die treibende Kraft hinter seiner Aktivierung war Stephen Miller, der kompromisslose Anti-Einwanderungsberater der Trump-Administration. Miller hatte bereits auf die Einführung der Migrant Protection Protocols gedrängt, die gemeinhin als Remain-in-Mexico-Policy bezeichnet werden. Jahrzehntelang wurden Menschen, die in den USA Asyl suchten, in das Land eingelassen, während ihre Verfahren anhängig waren; unter MPP warteten Asylbewerber auf ihre Anhörung in Mexiko, oft lebten sie in gefährlichen Lagern, die von Kartellen kontrolliert wurden. (Laut Human Rights First gab es mehr als 1500 Angriffe, darunter Vergewaltigungen und Entführungen, gegen Asylsuchende, die in Mexiko unter MPP-Regeln warteten.) Unter Titel 42 haben die meisten Migranten nicht einmal die Möglichkeit, einen Asylantrag zu stellen.
„MPP sagt: ‚Du bleibst außerhalb des Landes’“, sagte Theresa Cardinal Brown, Geschäftsführerin für Einwanderungs- und grenzüberschreitende Politik beim Bipartisan Policy Center und ehemalige Beamtin des Heimatschutzministeriums, kürzlich zu mir. „Title 42 verdoppelt sich darauf, indem er sagt: ‚Wir werden nicht einmal vorgeben, Ihnen einen Prozess zu geben, durch den Sie möglicherweise im Land bleiben. Du kommst einfach nicht rein, Punkt.« Es hat die Grenze förmlicher geschlossen, als wir es durch den Bau der Mauer könnten.“
Aber dass es kein Verfahren für Asylanträge gab, hielt die Menschen nicht davon ab, zu kommen. Nach einem anfänglichen Rückgang in den ersten Monaten der Pandemie verzeichnete CBP im Mai 2020 einen Anstieg der „Begegnungen“ – der Überbegriff der Agentur für Festnahmen und Ausweisungen. Seitdem sind die Zahlen weiter auf ein Niveau gestiegen, das seit den frühen Zweitausendern nicht mehr gesehen wurde. Experten weisen dafür auf mehrere Faktoren hin, vor allem auf zunehmende Gewalt und pandemiebedingte wirtschaftliche Unruhen in den Ländern, die Migranten verlassen. „Es gab Menschen, die auf der Straße schliefen, nachdem sie ausgewiesen und in Mexiko abgeladen worden waren. Das war im Grunde Titel 42 unter Trump. Keine Bearbeitung – niemand kam durch“, sagte Erika Pinheiro, die Leiterin für Rechtsstreitigkeiten und Politik bei Al Otro Lado, die rechtliche und humanitäre Hilfe entlang der Grenze zwischen den USA und Mexiko leistet. Während der restlichen Präsidentschaft von Trump wurden andere von der Pandemie inspirierte Beschränkungen aufgehoben oder angepasst, aber Titel 42 blieb bestehen.
Nachdem Joe Biden gewählt worden war, begann das DHS, sich mit humanitären Organisationen, darunter Al Otro Lado, zu treffen, um einen erwarteten Zustrom von Asylfällen zu planen, sobald Titel 42 aufgehoben wurde. “Ich ging zu so viele Stakeholder-Meetings“, erzählte mir Pinheiro. Anfangs, sagte sie, klang es so, als würde die Verwaltung das Programm unmittelbar beenden: „Wir haben die operative Planung durchgeführt. Wir dachten, sie werden eine Verarbeitung haben; es wird würdevoll sein. Wir hatten all diese großen Hoffnungen.“ Aber in den folgenden Monaten, als Biden weiterhin Migranten unter Titel 42 auswies – wenn auch mit neuen Ausnahmen, einschließlich für unbegleitete Kinder –, wurde Pinheiro desillusioniert. Bald schien es ihr, dass die Ausweisungen nach Titel 42 eher zunahmen als abnahmen. „Die rechten Medien hatten von Anfang an dieses Biden-offene-Grenzen-Framing. Anstatt einen geordneten Prozess zu schaffen, der dies in der Praxis zunichte machen würde, hat sich die Biden-Administration wirklich dem politischen Druck gebeugt und die Ausweisungen nach Titel 42 verstärkt“, sagte Pinheiro. (Der Anteil der Begegnungen, die zur Ausweisung führten, ging unter Biden zurück, aber aufgrund der Zunahme der Gesamtzahl der Begegnungen hat er fast dreimal so viele Ausweisungen geleitet wie Trump.)
Da die meisten legalen Kanäle immer noch blockiert waren, trafen Asylsuchende weiterhin schwierige Entscheidungen. Einige versuchten trotzdem, die Grenze zu überqueren, oft über riskante Routen in abgelegenen Gebieten. (Die Rate der CBP-Rettungen pro Festnahmen erreichte 2020 ein Zehnjahreshoch.) Andere blieben in Lagern in mexikanischen Grenzstädten in der Hoffnung, dass sie schließlich Asyl beantragen könnten. Die Unsicherheit und der Mangel an klaren Botschaften der Biden-Administration haben die gefährlichen Bedingungen in den Lagern verstärkt, sagte Pinheiro. „Kartelle und organisierte Kriminalität traten in diese Informationslücke ein. Das verschärfte die Sicherheitsbedenken vor Ort wirklich. Ich hatte organisierte kriminelle Gruppen, die meine Telefonnummer verkauften oder meine Telefonnummer klonten und vorgaben, ich zu sein.“
Letzten Monat kündigte die CDC an, Titel 42 am 23. Mai aufzuheben. Der Schritt war sinnvoll, wenn man bedenkt, dass sich durch Pandemien inspirierte Einschränkungen aus fast allen anderen Lebensbereichen verflüchtigen. Das DHS sagte, dass es daher einen vorübergehenden Zustrom an der Grenze erwarte und sich auf bis zu 18.000 Menschen pro Tag vorbereite. Laut Pinheiro ist dies ein Fluss, den die Agentur bewältigen können sollte. „Sie sind größer als alle anderen Strafverfolgungsbehörden des Bundes zusammen“, sagte sie. „Sie haben die Kapazität für die humanitäre Verarbeitung. Wenn sie alle so behandeln, wie sie die Ukrainer behandelt haben, werden wir diesen Rückstand in wenigen Wochen auflösen.“ Aber die Konservativen verglichen das drohende Ende des Programms mit Harmagedon, „einem völligen Albtraum und einer Apokalypse der illegalen Einwanderung“ und „dem Absturz von Hindenburg“.[ing] in die Titanic.“ Auch einige gemäßigte Demokraten haben Einspruch eingelegt. Die Senatoren von Arizona, Kyrsten Sinema und Mark Kelly, schrieben einen offenen Brief an Biden, in dem sie sagten, dass Titel 42 bestehen bleiben sollte, „bis Sie vollständig bereit sind, einen umfassenden Plan umzusetzen und zu koordinieren, der einen sicheren, geordneten und humanen Prozess an der Grenze gewährleistet“.
Seit Präsident George W. Bush im Jahr 2005 die Operation Streamline ins Leben gerufen hat, ist die primäre Herangehensweise der USA an die unerlaubte Einwanderung die Bestrafung, oft durch strafrechtliche Verfolgung. Migranten werden regelmäßig angeklagt, entweder wegen illegaler Einreise (Vergehen) oder, wenn sie wiederholt beim Überqueren erwischt werden, wegen illegaler Wiedereinreise (Verbrechen). Nach den Protokollen von Titel 42 wurden Personen, die beim illegalen Überqueren erwischt wurden, jedoch nicht strafrechtlich verfolgt. Stattdessen wurden viele zum nächstgelegenen Einreisehafen gefahren und angewiesen, zu Fuß nach Mexiko zurückzukehren, manchmal nur Stunden, nachdem sie festgenommen wurden. Angesichts der gefährlichen Bedingungen in Mexiko versuchten viele der Vertriebenen erneut, in die USA einzureisen. Im Jahr 2019 waren nur sieben Prozent der illegalen Migranten, denen CBP begegnete, Wiederholungstäter; 2021 waren es mehr als jeder Vierte. Einige Migranten versuchten mehrmals am Tag, die Grenze zu überqueren. Letztes Jahr sagte ein Mann in Tijuana dem San Diego Tribun dass er den Überblick verloren hatte, wie oft er in den letzten Wochen versucht hatte, die Grenze zu überqueren, aber er schätzte, dass es ungefähr dreißig waren. Dieser Anstieg der Rückfälle ist ein wichtiger Kontext für die oft wiederholte Behauptung einer „rekordverdächtigen“ Zahl von Grenzfestnahmen. „Die tatsächliche Anzahl einzelner Personen, die versuchten, die Grenze zu überqueren, war wesentlich geringer als die Gesamtzahl der Begegnungen“, stellte CBP in einem Jahresendbericht fest.
Einige der lauten Stimmen, die darauf bestehen, dass Titel 42 bestehen bleibt, tun so, als ob das Programm für die Grenzsicherheit notwendig wäre. Aber weit davon entfernt, Sicherheit zu gewährleisten, hat Titel 42 die Südgrenze zu einem willkürlicheren und chaotischeren Ort gemacht. „Wenn Sie legale Wege versperren, wird es natürlich Chaos geben“, sagte Pinheiro. MPP hat Kartellen in Nordmexiko Macht verliehen, und CBP hat eingeräumt, dass schnelle Ausweisungen gemäß Titel 42 es schwieriger gemacht haben, Informationen über die Gruppen zu sammeln. Die Folgen von Titel 42 tauchen gelegentlich in den nationalen Nachrichten auf, darunter im vergangenen September, als Tausende von Haitianern, die daran gehindert wurden, einen Asylantrag zu stellen, unter einer Brücke in Del Rio, Texas, zusammengekauert waren. Aber für Pinheiro, der hauptsächlich in Tijuana arbeitet, sind die Schäden täglich sichtbar. „Letzte Woche eskortierte eine unserer Angestellten Asylbewerber zum Eingangspunkt, und sie wurde von jemandem mit vorgehaltener Waffe festgehalten, der drohte, die Asylbewerber zu töten, wenn sie ihm nicht alles gab, was sie hatte“, sagte Pinheiro. „Gestern wurde hier eine Haitianerin getötet. Es war einfach schrecklich. Aber das ist so ziemlich die Zukunft, bis Titel 42 aufgehoben wird.“
Als ich mit Brown sprach, sagte ich ihr, dass Titel 42 weniger eine Herangehensweise an die Einwanderung zu sein schien als vielmehr eine Abdankung jeglicher Verantwortung dafür. „Genau“, sagte sie. „Anstatt zu überdenken, wie wir die Migration an unserer Grenze handhaben, wollen wir nur Richtlinien einführen, die sie stoppen. Das Problem ist, dass diese Richtlinien die Migration nicht wesentlich gestoppt haben, oder? Die Zahlen sind so hoch wie nie zuvor.“ Die Idee hinter MPP und Titel 42 ist, dass, wenn wir uns weigern, Menschen, die in den USA Asyl suchen, legale Wege anzubieten, sie aufhören werden zu kommen. „Abschreckung wirkt umgekehrt proportional zur Verzweiflung der Migranten“, sagte Brown. „Was wir sehen, ist eine viel, viel, viel verzweifeltere Gruppe von Migranten, die an die Grenze kommen. Sie sind in einem Rennen, um zu sagen, dass die Dinge hier schlimmer für Sie sind als dort, wo Sie gehen. Und wenn sie wirklich glauben, dass sie getötet oder ihre Kinder ermordet werden, ist es schwer, sich dagegen zu wehren.“ Brown glaubt, dass Abschreckung ihren Platz hat. „Aber“, fuhr sie fort, „sich weiterhin darauf zu verlassen, da die primäre Grenzstrategie immer weniger effektiv wird. Wir müssen überdenken, ob es hier die richtige Strategie ist, alles als Strafverfolgungsangelegenheit zu behandeln.“
Am Freitag blockierte ein Bundesrichter den Versuch der Regierung, Titel 42 zu beenden. Das Justizministerium legte Berufung gegen das Urteil ein, aber hinter den Kulissen, berichtete Politico, waren einige Biden-Helfer erleichtert. Es ist schwer vorstellbar, dass es bald einen umfassenden Plan zur Verbesserung der Situation geben wird; Der Kongress hat seit 1990 kein größeres Gesetz verabschiedet, das sich mit der Einwanderung befasst, und die Republikaner können davon profitieren, wenn sie wegen der Grenze Angst machen. In diesem Frühjahr gründeten sechsundzwanzig republikanische Gouverneure – alle bis auf zwei aus Staaten, die nicht an Mexiko grenzen – die Border Strike Force der amerikanischen Gouverneure, angeblich um Informationen auszutauschen, aber vielleicht auch, um Politikern außerhalb der Grenze die Möglichkeit zu geben, sich hartnäckig zu verhalten. In einem Zwischenjahr scheinen die Demokraten nervös zu sein, irgendetwas zu tun, das ihnen das Label „offene Grenzen“ einbringen könnte. Pinheiro sagte, sie sei besorgt, dass Titel 42 hier bleiben werde, was genau die Probleme verschärfe, die er angeblich angehen soll. „So viele Menschen haben ein begründetes Interesse an der Chaos-Erzählung“, sagte sie.