Neil Goteiner ist ein führender amerikanischer Anwalt und Partner der nationalen Anwaltskanzlei Farella Braun + Martel. David Hofmayer ist Mitarbeiter von Farella. Beide haben Sanktions- und Verfallsfragen geprüft und beraten.
Russlands barbarischer Angriff bedroht das Überleben der Menschen und der Wirtschaft der Ukraine. Währenddessen trottet Moskau weiter und spielt das lange Spiel, verbeult, aber unbeirrt von Sanktionen und seinen taktischen Fummeln.
Obwohl der dringendste Bedarf der Ukraine an ihren internationalen Verbündeten bisher in militärischer Unterstützung bestand, steht wirtschaftliche Unterstützung zweifellos an zweiter Stelle. Die Weltbank schätzt, dass die Wirtschaft der Ukraine in diesem Jahr halbiert wird und die Verluste und Kosten für den Wiederaufbau der Infrastruktur in die Höhe von Hunderten von Milliarden Dollar gehen werden.
Dafür wird das Land zweifellos internationale Hilfe suchen, aber wie kann es für solche Verluste kompensiert werden? Und warum nicht Russland zwingen, die Ukraine für den Schaden zu entschädigen? Tatsache bleibt, dass es keine wirkliche Blaupause gibt, um Russland dazu zu zwingen – obwohl es keine rechtliche Unmöglichkeit ist.
Wir leben in einer Zeit, in der das Wort „Wiedergutmachung“ national und international einen hohen Stellenwert hat. In Europa und den Vereinigten Staaten haben die Behörden bereits extravagante Yachten und prächtige Villen sogenannter russischer Oligarchen beschlagnahmt und Hunderte von Milliarden russischer Staatsgelder eingefroren. Es besteht jetzt ein beträchtliches Interesse daran, den nächsten Schritt zu tun, um diese Vermögenswerte zugunsten der Ukraine dauerhaft zu beschlagnahmen – aber das ist leichter gesagt als getan.
Eine US-Gesetzgebung, der „Yachts for Ukraine Act“, wurde bereits verworfen, nachdem die American Civil Liberties Union Bedenken geäußert hatte, dass die Beschlagnahme das Recht russischer Bürger auf ein ordnungsgemäßes Verfahren verletzen würde. Dies liegt zum Teil daran, dass nicht klar ist, ob diese überreichen Russen tatsächlich Russlands Invasions- und Kriegsentscheidungen beeinflussen. Ihre besten wirtschaftlichen Interessen gedeihen in Friedenszeiten, nicht im imperialistischen Fiebertraum des russischen Präsidenten Wladimir Putin.
Was die Beschlagnahmung der eingefrorenen Vermögenswerte des russischen Staates betrifft, haben Finanzministerin Janet Yellen und andere US-Regierungsbeamte die Idee zurückgenommen, da sie befürchten, dass andere Länder dann zögern würden, Vermögenswerte in den USA zu belassen
Aber hier geht es im Wesentlichen um zwei verschiedene Fragen: Ist die Beschlagnahme legal? Und ist es eine gute Idee? Wir denken, dass die Antwort auf beide Fragen ja ist. Wir glauben jedoch, dass sich die politischen Entscheidungsträger eher auf russische Staatsvermögen als auf das Vermögen einzelner Russen konzentrieren sollten.
Es geht um mehr Staatsvermögen; sie sind flüssiger; und es gibt eine klarere rechtliche und moralische Verbindung zwischen ihnen und Russlands Invasion. Ihre Beschlagnahme wirft weniger verfassungsrechtliche und bürgerliche Freiheitsbedenken auf, und zumindest in den USA könnte eine plausible Gesetzgebung die rechtliche Autorität für eine solche Beschlagnahme festigen – so geht’s.
Ist die Beschlagnahme legal?
Interessanterweise stimmen die Rechtsprofessoren Lawrence Tribe und Philip Zelikow darin überein, dass die Beschlagnahme in den USA möglicherweise bereits gesetzlich erlaubt ist.
Tribe konzentriert sich auf die Befugnis des Präsidenten nach US-Recht, insbesondere dem International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), „zu leiten und zu zwingen, zu annullieren, aufzuheben [or] verbieten. . . irgendein . . . halten, verwenden, übertragen oder ausüben[e]. . . von . . . jegliche Rechte, Befugnisse oder Privilegien in Bezug auf . . . jedes Eigentum in dem irgendein fremdes Land . . . Interesse hat“, einmal einen Notfall gemäß dem Gesetz erklärt – was hier geschehen ist. Dasselbe IEEPA-Statut wurde kürzlich verwendet, um die Taliban daran zu hindern, auf afghanische Devisenreserven zuzugreifen.
Tribe weist auch darauf hin, dass ausländische Staaten nach derzeitigem Präzedenzfall wahrscheinlich keine „Personen“ sind, denen ein verfassungsmäßiges Verfahren zugesprochen wird.
Unterdessen begründet Zelikow seine Analyse hauptsächlich mit dem völkerrechtlichen Konzept der „Gegenmaßnahmen“, die einen rechtswidrigen staatlichen Akteur zwingen können, seine Opfer zu entschädigen.
Natürlich gibt es unter Rechtsgelehrten auch andere Ansichten. Professor Paul Stephan argumentiert, dass die IEEPA keine so weitreichende Autorität gewährt, da ein anderer Abschnitt desselben Gesetzes eine Beschlagnahmebefugnis nur gewährt, „wenn die Vereinigten Staaten in bewaffnete Feindseligkeiten verwickelt sind oder von einem fremden Land oder ausländischen Staatsangehörigen angegriffen wurden“. Er glaubt auch, dass der Präzedenzfall für ein souveränes ordentliches Verfahren bestenfalls unklar ist.
Tribe wiederum hat geantwortet, dass der Kongress mit der Änderung des IEEPA nach den Terroranschlägen vom 11. September lediglich beabsichtige, Beispiele für die umfassendere Autorität des Präsidenten im Rahmen des Gesetzes zur Enteignung ausländischen Eigentums in Notzeiten zu liefern.
Stephan ist jedoch zuversichtlicher in Bezug auf Zelikows völkerrechtlichen Ansatz, obwohl er ihn immer noch für verfrüht hält und riskiert, die USA anzugreifen, wenn sie sich an ausländischen Militäraktivitäten beteiligen, die andere Länder für unrecht halten.
Insgesamt hängen die praktikabelsten Konfiszierungsszenarien wahrscheinlich von einer Ausweitung der Exekutivgewalt ab, was auch ein Ziel für Anfechtungen vor US-Gerichten wäre. Daher glauben wir, dass es ein praktikabler und eingeschränkter Ansatz wäre, wenn der Kongress dem Präsidenten eine ausdrückliche und eng zugeschnittene Befugnis zur Beschlagnahme russischer Staatsgüter als Reaktion auf Putins illegalen Krieg erteilen würde. Die Unterstützung für die Ukraine ist derzeit eines der wenigen Themen, bei denen eine überparteiliche Unterstützung verlässlich ist.
Um einen unbeabsichtigten Präzedenzfall und das Risiko einer übermäßigen Ausweitung der Exekutivbefugnisse zu vermeiden, würden Optionen für eine solche enge Anpassung darin bestehen, die gesetzliche Ausweitung auf die Invasion Russlands in der Ukraine zu beschränken.
Es ist überhaupt nicht ungewöhnlich, Gesetze auf ein bestimmtes Land zuzuschneiden oder sogar zu streiten. Ein Teil der IEEPA kodifiziert bereits eine breite Palette von Gesetzen und Durchführungsverordnungen, die speziell den Iran, den Irak, Libyen und andere „Schurkenstaaten“ sanktionieren. Das Hinzufügen einer „Sunset-Bestimmung“ – oder einer zeitlichen Begrenzung – könnte den Vorschlag auch für diejenigen attraktiver machen, die sich zu Recht mit der Ausweitung der Macht des Präsidenten befassen.
Nach Zelikow können sich die US-Behörden auch dem Völkerrecht zuwenden. Zum Beispiel bewahrt Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen, die die USA unterzeichnet haben, „das inhärente Recht auf individuelle oder kollektive Selbstverteidigung, wenn ein bewaffneter Angriff auf ein Mitglied der Vereinten Nationen erfolgt“. Der Kongress und Präsident Joe Biden könnten diese Befugnis geltend machen, russische Vermögenswerte als Ausübung dieses Rechts auf kollektive Selbstverteidigung zu beschlagnahmen.
Ist Beschlagnahme eine gute Idee?
Kritiker der Beschlagnahme argumentieren auch, dass es einfach nur schlechte Politik ist.
Sie argumentieren, dass jede Enteignung vor Gericht gehen sollte, um das Engagement der USA für Rechtsstaatlichkeit zu demonstrieren; dass die Beschlagnahme immer ein schlüpfriger Abhang für andere Eingriffe in die bürgerlichen Freiheiten ist; dass andere Länder die Beschlagnahmung durch die USA nutzen werden, um die Enteignung von US-Vermögenswerten als Reaktion auf eine mögliche Aggression aus Washington zu rechtfertigen; und dass andere Länder die USA nicht mehr als sicheren Ort für Investitionen ansehen werden.
Wir stimmen nicht zu.
Die Ausweitung der Exekutivbefugnis zur Beschlagnahme russischer Staatsgüter kann ohne allzu großen gerichtlichen Widerstand, internationalen Protest oder Angst vor späterer Rebellion erfolgen. Und zusätzliche Feststellungen des Kongresses zu Russlands Fehlverhalten in diesem Konflikt, die durch vergleichbare internationale Feststellungen der UNO und des Internationalen Gerichtshofs gestützt werden, würden dazu beitragen, alle Bedenken hinsichtlich eines ordnungsgemäßen Gerichtsverfahrens zu zerstreuen.
Indem die Beschlagnahmung auf russisches Staatsvermögen beschränkt wird, anstatt nach dem Eigentum russischer Einzelpersonen zu greifen, und indem die Gesetzgebung an diesen spezifischen Konflikt gebunden wird, würden die USA auch jedes Präzedenzrisiko für die bürgerlichen Freiheiten ausreichend handhaben.
Und mit weniger Staatsvermögen in ausländischen Gerichtsbarkeiten sind die USA selbst weniger anfällig für die Beschlagnahme von Vermögenswerten.
Die Macht und der Einfluss der USA resultieren zu einem großen Teil aus moralischer Autorität. Diese Behörde hat bereits einen Schlag davon abbekommen, dass sie aus finanziellen und geopolitischen Gründen bei Menschenrechtsverletzungen und Korruption die Augen verschließt – siehe zum Beispiel ihre jüngste Volte-Gesicht in Saudi-Arabien.
Dennoch sind sowohl die praktischen als auch die moralischen Argumente für eine Beschlagnahme stark. Mit einem Fokus auf Restitution ist es nur richtig, dass Russland für den Schaden, den es angerichtet hat, und die Vermögenswerte, die es kriminell aus der Ukraine enteignet hat, aufkommen muss.
Bisher haben die USA und andere Mächte ihre militärischen Interventionen vernünftigerweise selbst reguliert, aber das Ergebnis ist, dass die Ukraine von der russischen Kriegsmaschinerie niedergeschlagen wird. Die globale Gemeinschaft muss aggressiv handeln und alle ihr zur Verfügung stehenden wirtschaftlichen und rechtlichen Instrumente einsetzen.
Es ist Zeit zu handeln, nicht Kompromisse einzugehen.