Nathalie Tocci ist Direktor des Istituto Affari Internazionali und Teilzeitprofessor am Europäischen Hochschulinstitut. Ihr neuestes Buch „A Green and Global Europe“ ist bei Polity erschienen.
Keine große Rede oder kein Dokument zur europäischen Außenpolitik hat es je versäumt, die existentielle Bedeutung des Multilateralismus und der regelbasierten Ordnung zu erwähnen. Die Rhetorik ist bis heute ungebrochen, und der Multilateralismus ist immer noch die reflexartige Ergänzung zu allem, was die Europäer über ihre Rolle in der Welt sagen.
Doch in der Praxis tut Europa wenig, um den tragischen Untergang der globalen Ordnungspolitik zu verhindern.
Zu verschiedenen Zeitpunkten seiner Geschichte erwies sich Europa als entschiedenster Verfechter des Multilateralismus. Und das wurde zu keinem Zeitpunkt deutlicher als während der jüngsten republikanischen Regierungen in den Vereinigten Staaten, als Washington sich von internationalen Regeln, Regimen und Organisationen abwandte und stattdessen einseitige Maßnahmen durchführte.
Während der ersten Amtszeit des ehemaligen US-Präsidenten George W. Bush sprachen sich die Europäer stolz für die Vereinten Nationen und das Völkerrecht aus, insbesondere im Zusammenhang mit dem Krieg im Irak. Viele werden sich daran erinnern, wie der damalige französische Außenminister Dominique de Villepin leidenschaftlich den „Tempel“ der Vereinten Nationen als „Hüter“ des „Gewissens“ und „eines Ideals“ verteidigte. Und während Donald Trumps Zeit im Weißen Haus das Pariser Klimaabkommen, die Welthandelsorganisation (WTO), die Weltgesundheitsorganisation und vieles mehr mit Füßen trat, war es die damalige deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel, die sich als Verfechterin der Regeln hervortat -basierte freie Welt.
Als dann der derzeitige US-Präsident Joe Biden im Jahr 2020 sein Amt antrat, gab es echte Hoffnung auf eine multilaterale Wiederbelebung, organisiert in konzentrischen Kreisen, von den G7 über die G20 bis hin zu breiteren internationalen Organisationen. Konkrete Ergebnisse wurden mit den auf der UN-Klimakonferenz COP26 in Glasgow eingegangenen Verpflichtungen sowie dem globalen Mindeststeuersatz für multinationale Unternehmen erzielt, der von den G7, den G20 und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung verabschiedet wurde.
Doch mit der russischen Invasion in der Ukraine, der eskalierenden Rivalität zwischen den USA und China und dem wachsenden Unmut des globalen Südens gegenüber denen im Norden hat sich der globale Bruch nur noch vertieft. Die COP27 in Sharm-el-Sheikh hat es nicht geschafft, die Messlatte für das Klima höher zu legen – geschweige denn konkrete Maßnahmen anzustoßen – und die diesjährige COP28 in Dubai verspricht, die globalen Ambitionen weiter zu senken. All dies geschieht, während die verheerenden Auswirkungen des Klimawandels auf dem ganzen Planeten wüten und Widerstandskräfte hervorrufen, die ihre Taktik radikal ändern und sich für Klima-Weltuntergangsszenarien entscheiden, die darauf abzielen, Lähmungen herbeizuführen, nachdem unverblümte Leugnung nicht mehr funktioniert.
Und obwohl der Übergang zu grüner Energie im Gange ist, wird er nun paradoxerweise mehr durch den bipolaren Wettbewerb – zwischen den USA und China – als durch multilaterale Zusammenarbeit vorangetrieben. Einst der Stolz der EU, gerät die globale Klimadiplomatie offen ins Stocken.
Inzwischen ist die WTO nach vielen Jahren der Blockade einen stillen Tod gestorben. Chinas Staatskapitalismus war schon immer ein unglaublich großer Bissen zum Schlucken, doch es ist Washington – zuerst unter Trump und dann unter Biden –, das den Nagel in den Sarg des Freihandels geschlagen hat. Und auch hier bemüht sich die EU – einst Vorkämpferin des Freihandels – darum, ihre Philosophie neu auszurichten (und ihre DNA zu verändern).
Während die europäischen Staats- und Regierungschefs die kürzlich mit Chile, Neuseeland und Kenia geschlossenen Freihandelsabkommen zur Schau stellten, gaben sie zunehmend zu, dass wirtschaftliche Sicherheit inzwischen Vorrang vor Freihandel hat. Klar, das ist „Risikominderung“ und nicht „Entkopplung“, „offene strategische Autonomie“ und nicht Autarkie, Schutz und nicht Protektionismus. Aber nennen Sie es wie Sie wollen, die europäische Variante von Amerikas „kleinem Hof und hohem Zaun“ bedeutet ein europäisches Einverständnis für das Ende des Freihandels.
Noch schlimmer ist die Situation bei den Vereinten Nationen. Der UN-Sicherheitsrat war die meiste Zeit seiner Geschichte gelähmt, wobei Momente des Konsenses in den 1990er und 2000er Jahren die Ausnahme und nicht die Regel waren. Doch sein Bruch scheint nun über den Punkt hinauszugehen, an dem es kein Zurück mehr gibt, da die kaskadierenden Spaltungen zwischen dem Westen und Russland, den USA und China praktisch alle Entscheidungen von strategischer Bedeutung blockieren.
Die UN-Generalversammlung vor ein paar Wochen war eine traurige Show mit erschreckend leeren Räumen, in denen die wenigen führenden Persönlichkeiten der Welt begrüßt wurden, wie etwa der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz, der sich die Mühe machte, zu erscheinen. Andere, wie der britische Premierminister Rishi Sunak und der französische Präsident Emmanuel Macron, ließen die jährliche Versammlung ganz ausfallen.
Aber den regionalen Organisationen geht es nicht besser. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa steht kurz vor dem Zusammenbruch, da Russland die Genehmigung des Haushalts der auf Konsens basierenden Organisation behindert. Und selbst globale Organisationen wie die G20 – die zum multilateralen Ausdruck einer multipolaren Welt werden sollten – sind nicht in der Lage, gemeinsames Handeln anzustoßen.
Zwar gelang es Indonesiens G20-Präsidentschaft im letzten Jahr und Indiens in diesem Jahr, trotz der durch die russische Invasion in der Ukraine verursachten Brüche auf wundersame Weise eine Erklärung der Staats- und Regierungschefs durchzusetzen. Und Neu-Delhi führte die Afrikanische Union erfolgreich in den Block, während Premierminister Narendra Modi zusammen mit anderen führenden Politikern der Welt die Abwesenheit des russischen Präsidenten Wladimir Putin und des chinesischen Präsidenten Xi Jinping nutzte, um eine Gewürzroute zu starten, die Indien, den Nahen Osten und Europa verbindet Reaktion auf Chinas „Belt and Road“-Initiative. Allerdings gibt es kaum Maßnahmen, an denen die G20 als Ganzes beteiligt ist – auch in Bezug auf wirtschaftliche oder klimatische Erfordernisse, die nicht einfach von politischen und strategischen Erfordernissen getrennt werden können.
Die einzigen Gruppierungen, die tatsächlich Wind in ihren Segeln haben, sind diejenigen, die die aktuellen globalen Spaltungen widerspiegeln, anstatt sie zu ersetzen, wie die G7-plus und die BRICS-plus.
Wir haben jahrelang darüber debattiert, ob Multipolarität den Multilateralismus stärken oder schwächen würde. Jetzt wissen wir, dass es es getötet hat. Und Europa allein hat nicht die Macht, den Multilateralismus inmitten einer auseinanderbrechenden Welt vor seinem Schicksal zu bewahren. Aber die traurige Wahrheit ist, dass es nicht einmal ein Versuch ist.
Während die EU in minilaterale Gruppierungen wie die G7 investiert, alternative paneuropäische Gruppierungen wie die Europäische Politische Gemeinschaft aufbaut und eine Wiederbelebung der Erweiterung anstrebt, hat sie sich stillschweigend von multilateralen Organisationen getrennt, die geopolitische Gräben überbrücken. Natürlich würde niemand erwarten, dass Europa sich inmitten eines Krieges auf dem Kontinent mit Russland auseinandersetzt. Aber vorerst muss eine neue europäische Sicherheitsarchitektur neu aufgebaut werden, nicht mit Russland, sondern um uns vor Russland zu schützen.
Das Problem besteht jedoch darin, dass es Europa nicht gelingt, Länder sinnvoll einzubeziehen, die sich einer vollständigen Anpassung an seine Präferenzen widersetzen. Obwohl die EU aufrichtig an die Notwendigkeit glaubt, die Länder im globalen Süden zu erreichen, waren die Bemühungen der EU enttäuschend. Und auf diplomatischer Ebene gibt es noch keinen nachhaltigen und koordinierten Vorstoß, den Ressentiments und Bedürfnissen dieser Länder Gehör zu schenken.
Während die Europäer Bushs „mit uns oder gegen uns“-Ultimatum lautstark zurückgewiesen hatten, fühlen sie sich nun selbst unwohl gegenüber Ländern, die „weder für uns noch gegen uns“ sind. Dies gilt auch für die Sicherheit, wo der Block angesichts der Unruhen in der Sahelzone und des Widerstands gegen die europäische (und französische) Politik in der Region nun Schwierigkeiten hat, eine alternative Vorgehensweise zu definieren. Ebenso im Nahen Osten, wo nicht nur Israel von einem dramatischen erneuten Ausbruch der Gewalt überrascht wurde, da sich sowohl der Osten als auch Europa zunehmend aus der Region zurückgezogen hatten. Und obwohl es in wirtschaftlicher Hinsicht immer noch das Global Gateway gibt – das 300 Milliarden Euro verspricht und nun mit dem EU-Nahost-Indien-Projekt verknüpft ist – hat es trotz seiner Vorstellung vor zwei Jahren noch keine sichtbaren Ergebnisse geliefert.
Und schließlich: Während Europa in den letzten fünf Jahren zu Recht den Grünen Deal in den Mittelpunkt seines internen Handelns gestellt hat, ist der Kontinent nach außen noch lange nicht da, wo er sein sollte, wenn es um die Finanzierung von Eindämmungs- und Anpassungsmaßnahmen geht – insbesondere in Afrika.
Europa allein kann die UN-zentrierte, regelbasierte internationale Ordnung nicht retten. Aber sie kann und sollte noch viel mehr tun, um den Multilateralismus und die internationale Zusammenarbeit mit Ländern im globalen Süden zu retten – und sich dabei selbst zu retten.