R. Daniel Kelemen ist Professor für Politikwissenschaft und Recht an der Rutgers University. Tommaso Pavone ist Assistenzprofessor für Recht und Politik an der School of Government and Public Policy der University of Arizona.
Die Europäische Kommission ist dafür bekannt, als „Hüterin der Verträge“ zu fungieren – verantwortlich dafür, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union das EU-Recht anwenden. Zu diesem Zweck ist sie befugt, sogenannte Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, eine Klage, die mit der Verweisung von Fällen durch die Kommission an den Gerichtshof der Europäischen Union gipfeln kann. Und wenn sich Mitgliedsländer in diesen Fällen nicht an Entscheidungen halten, kann das Verfahren zu Geldstrafen führen.
Von den 1970er bis Anfang der 2000er Jahre nutzte die Kommission diese rechtlichen Instrumente mit Begeisterung. Eine wachsende Zahl von Vertragsverletzungsverfahren festigte seinen Ruf als robuster Durchsetzungsbeamter des EU-Rechts. Doch seit 2004 ist etwas Auffälliges und Rätselhaftes passiert: Die Zahl der von der Kommission vorgebrachten Verstöße ist stark zurückgegangen. Was erklärt diesen dramatischen Rückgang der Strafverfolgung? Wo ist der Wächter der EU geblieben?
Um die Antwort zu finden, haben wir Daten zu Verstößen aus fünf Jahrzehnten analysiert und EU-Beamte befragt, die am Durchsetzungsprozess beteiligt sind. Der Hof stellte fest, dass zwischen 2004 und 2018 die Zahl der von der Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren um 67 Prozent und die Zahl der an den Gerichtshof verwiesenen Fälle um 87 Prozent zurückgegangen ist. Heute verweist die Kommission nur noch zwei oder drei Fälle pro Mitgliedsland pro Jahr an den Europäischen Gerichtshof – die niedrigste Rate seit den 1970er Jahren.
Leider fanden wir keine Beweise dafür, dass dieser Rückgang auf eine verbesserte Einhaltung der staatlichen Vorschriften zurückzuführen war. Stattdessen entdeckten wir einen überraschenden Zusammenhang zwischen dem Rückgang der Verstöße und den schärfsten Kontroversen, die die EU-Politik beleben, darunter Debatten über das Demokratiedefizit, zunehmende Euroskepsis, zwischenstaatliche versus supranationale Kontrolle der europäischen Integration und die Rechtsstaatskrise.
Die Lockerung der Durchsetzung durch die Kommission war das Ergebnis einer bewussten politischen Strategie. Vor dem Hintergrund zunehmender Euro-Skepsis in den frühen 2000er Jahren machte sich die politische Führung der Kommission Sorgen, dass eine energische Strafverfolgung die Regierungen der Mitgliedsstaaten verärgerte und ihre Unterstützung für die EU und die politischen Vorschläge der Kommission gefährdete. Der damalige Kommissionspräsident José Manuel Barroso und andere Führer der Kommission beschlossen, die Durchsetzung einzuschränken, in der Hoffnung, die Unterstützung der Regierungen wiederzubeleben, und die Kommission opferte teilweise ihre Rolle als Vormund, um ihre politische Rolle als Motor der Integration zu wahren.
Dieser Wandel war auch mit breiter angelegten Zentralisierungs- und Politisierungsprozessen innerhalb der Kommission verbunden. Vor Mitte der 2000er Jahre war die Entscheidung über die Verfolgung von Rechtsverletzungen im Wesentlichen den Karrierebeamten der Kommission und den Anwälten in ihrem juristischen Dienst überlassen. Aber seit der Barroso-Kommission – und trotz der Einwände vieler Berufsbeamter – wurde der Prozess zentralisiert und unterliegt einer stärkeren Aufsicht durch die Kommissionspräsidenten und das Generalsekretariat, die auf deren Geheiß hinarbeiten.
Dieser Wandel war auch mit breiter angelegten Zentralisierungs- und Politisierungsprozessen innerhalb der Kommission verbunden. Vor Mitte der 2000er Jahre war die Entscheidung über die Weiterverfolgung von Vertragsverletzungsverfahren im Wesentlichen den Berufsbeamten der Kommission und Anwälten in ihrem juristischen Dienst überlassen worden. Aber seit der Barroso-Kommission – und trotz der Einwände vieler Berufsbeamter – wurde der Prozess zentralisiert und unterliegt einer stärkeren politischen Kontrolle durch die Kommissionspräsidenten und das Generalsekretariat, die auf deren Geheiß hinarbeiten.
Die Strategie erreichte ihr politisches Ziel, aber mit Kosten. Die Regierungen im Rat unterstützten die Kommission und ihren sanfteren Durchsetzungsansatz weitgehend und schickten der Kommission sogar ein Dankeschön, das ehemalige Beamte als „Valentinsbrief“ bezeichneten. Als wir einen Befragten fragten, warum die Regierungen so unterstützend seien, erklärten sie, dass dies nicht verwunderlich sei, da der neue Ansatz der Kommission sie vom Haken lasse.
Der Rückzug der Kommission aus der Durchsetzung war zwar durch politische Erwägungen motiviert, es ist jedoch wichtig hervorzuheben, dass sie nicht voreingenommen war: Die Durchsetzung wurde in allen Politikbereichen und Mitgliedstaaten gelockert.
Doch es hatte immer noch eine tiefere Wirkung, als seine Befürworter erwartet hatten, und erzeugte eine durchdringende abschreckende Wirkung auf die Durchsetzung. Beamte der Kommission wurden davon abgehalten, Vertragsverletzungsverfahren aufzubauen, da die meisten von ihnen nach einem undurchsichtigen politischen Dialog mit den nationalen Hauptstädten eingestellt wurden.
Darüber hinaus hat die Zurückhaltung der Kommission, Durchsetzungsmaßnahmen einzuleiten, zu einem besonders ungünstigen Zeitpunkt Wurzeln geschlagen: Kurz bevor Regierungen wie Ungarn und Polen damit begannen, sich zu autokratisieren und die Grundlagen der EU-Rechtsordnung in Frage zu stellen – genau dann, als der muskulöse Einsatz der EU-Rechtsinstrumente unerlässlich war .
Dieser kuriose Fall unterstreicht eine grundlegende Spannung im Kern der EU: Der Versuch, mehr Kontrolle über Verstöße von Technokraten der Kommission in die Hände ihrer politischen Führer zu verlagern, war Teil einer Reaktion auf die Kritik am Demokratiedefizit der EU. Und sicherlich gibt es gute Gründe, die politische Rechenschaftspflicht und Reaktionsfähigkeit der Kommission als Entscheidungsträger und Agenda-Setter zu erhöhen.
Doch hinter den Kulissen übersprang das Streben nach einer politischeren Kommission im legislativen Bereich auch die Durchsetzung. Um einen ehemaligen Beamten, den wir interviewten, zu paraphrasieren: Sie können nicht morgens eine politische Kommission und abends eine technokratische sein.
Um sicherzustellen, dass die Politisierung der Kommission ihre rechtliche Rolle als Hüterin der Verträge nicht untergräbt, kann es ratsam sein, Reformen in Erwägung zu ziehen, die ihre Durchsetzungsfunktion von ihrer politischen Entscheidungsrolle isolieren würden. Genauso wie erwartet wird, dass Staatsanwaltschaften im Inland vor dem Druck der Regierung geschützt werden, sollten vielleicht auch Entscheidungen zur Einleitung von Verstößen in der Kommission von ihrer politischen Führung isoliert werden.
Die europäischen Staats- und Regierungschefs erinnern uns oft daran, dass die EU eine Rechtsgemeinschaft ist. Aber es wird schwierig sein, diese Gemeinschaft zu erhalten, wenn der politische Druck die Kommission weiterhin dazu drängt, sich bei den Mitgliedsregierungen einzuschmeicheln, indem sie ihre Pflichten vernachlässigt.