Tseine Woche, veröffentlichte die Biden-Regierung ganz still und leise ein Manifest für eine Konterrevolution. Es kam nicht mit flammender Rhetorik heraus. Es gab weder eine Fernsehansprache noch einen Fototermin im Oval Office – lediglich einen Entwurf eines Memos des Justizministeriums und der Federal Trade Commission, in dem die neuen Standards dargelegt werden, die sie zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Unternehmensfusionen verwenden werden. Dies ist, gelinde gesagt, nicht die schillerndste Lektüre, die dieses Jahr veröffentlicht wird. Aber es könnte sich als eines der folgenreichsten herausstellen.
Auch die Revolution, der entgegengewirkt wurde, begann recht ruhig. Die meiste Zeit des New Deal und der Nachkriegsjahre vertrat die US-Regierung eine aggressive Haltung gegenüber Fusionen. Man ging davon aus, dass die konzentrierte Wirtschaftsmacht die Grundwerte der USA bedrohte und sogar zum Auslöser der Weltwirtschaftskrise beitrug. Die Kartellbehörden neigten dazu, Unternehmensabschlüssen misstrauisch gegenüberzustehen, selbst wenn die beteiligten Parteien bei weitem nicht annähernd eine Marktbeherrschung erreichten. Dieser Konsens geriet in den 1970er Jahren ins Wanken; Der Beginn der Reagan-Ära stellte alles auf den Kopf. Im Jahr 1982 gab die Regierung ihre eigenen Fusionsrichtlinien heraus und machte deutlich, dass die Tage der aggressiven Durchsetzung des Kartellrechts vorbei waren.
Das war damals keine große Neuigkeit. Heutzutage lesen Kinder im Geschichtsunterricht sicherlich nicht mehr darüber. Und doch waren die Auswirkungen des politischen Wandels sowie der Gerichtsurteile, die den Anwendungsbereich des Kartellrechts einschränkten, enorm. In den vier Jahrzehnten seitdem ist die amerikanische Wirtschaft gefährlich konzentriert geworden und wird von einer schrumpfenden Zahl von Fluggesellschaften, Banken, Technologieunternehmen und Pharmaunternehmen (um nur einige Beispiele zu nennen) dominiert. Konzerntitanen haben enormen Einfluss auf den politischen Prozess angehäuft, Start-ups unterdrückt und Verbraucher oft mit erschreckender Gleichgültigkeit behandelt. Untersuchen Sie lange genug alle Störungen im amerikanischen Wirtschaftsleben – steigende Gesundheitskosten, Engpässe bei Babynahrung, regionale Ungleichheit – und Sie werden wahrscheinlich feststellen, dass eine Konzentration auf Konzerne eine der Ursachen ist.
Warum taten die Reaganiten das? Sie waren von der Idee fasziniert, dass das höchste, ja das einzig gültige Ziel der Wirtschaftspolitik darin besteht Effizienz– eng definiert als die maximale Produktion zu den niedrigsten Preisen. Und sie glaubten, dass Big Business von Natur aus effizient sei. Es gelang ihnen mit überwältigendem Erfolg, diese Ansicht zu verankern. Zwei Generationen lang wurde ihre Version von Effizienz zur treibenden Logik der Wettbewerbspolitik (und anderer Bereiche, einschließlich des Handels), unabhängig von der regierenden Partei. Bedenken darüber, wie sich die Monopolmacht auf Arbeitnehmer, Kleinstadtunternehmen oder sogar die Demokratie selbst auswirken könnte, wurden nicht in die Analyse einbezogen. Die Richtlinien der Obama-Regierung aus dem Jahr 2010 beispielsweise nahmen noch mehr Fusionen von der Prüfung aus und lobten Unternehmensabschlüsse für ihr „Potenzial, erhebliche Effizienzsteigerungen zu erzielen und so die Wettbewerbsfähigkeit und den Anreiz des fusionierten Unternehmens zu verbessern“.
Eines der am meisten übersehenen Merkmale der Biden-Regierung war ihre Bereitschaft, den Effizienzfetisch in Frage zu stellen. Die Fusionsrichtlinien sind ihr bisher größter Frontangriff. Nach Ansicht von Bidens Kartellbeamten hat Washingtons Hinwendung zur Effizienz – ein Wort, das in keinem Kartellgesetz vorkommt – die vom Kongress tatsächlich verabschiedeten Gesetze durch die Präferenzen libertärer Wirtschaftsprofessoren ersetzt. Die neuen Richtlinien sollen dies rückgängig machen. Sie lehnen wirtschaftliche Analysen nicht ab. Ihre Leittheorie ist jedoch, dass Unternehmen daran gehindert werden sollten, die Art von Macht zu erlangen, die Missbrauch ermöglicht, auch wenn ökonometrische Modelle einen Effizienzgewinn versprechen.
Wenn die neuen Standards rückwirkend angewendet würden, hätten einige der spektakulärsten Fusionen der letzten Zeit wahrscheinlich nicht stattfinden dürfen, zumindest nicht kampflos. Denken Sie an Exxon und Mobil, United und Continental, Amazon und Whole Foods und so weiter. Auch kleinere Deals hätten angefochten werden können, da die neuen Richtlinien anerkennen, dass sich viele kleine Fusionen im Laufe der Zeit zu einer Monopolmacht summieren können. Facebook könnte der Kauf des Virtual-Reality-Unternehmens Oculus verweigert worden sein. Möglicherweise durfte Google den Markt für digitale Werbung nicht ausbauen.
Das vielleicht deutlichste Beispiel für den neuen Ansatz ist die Forderung der Leitlinien, dass die Regierung prüfen soll, wie Fusionen den Arbeitnehmern und nicht nur den Verbrauchern schaden könnten. Dies baut auf der erfolgreichen Klage des Justizministeriums auf, um Penguin Random House an der Übernahme von Simon & Schuster zu hindern. In diesem Fall argumentierte die Regierung, dass der Deal zu geringeren Fortschritten für die Autoren geführt hätte, da ein Verlag weniger um ihre Talente konkurrieren würde. Die Auswirkungen auf die Autoren waren wichtiger als die vermeintlichen Effizienzgewinne, die sich aus der Konsolidierung der Branche ergeben hätten.
ICHn die Alter Im Zuge der Polarisierung hat jede politische Partei gelernt, die Macht der Exekutive bis zum Äußersten auszunutzen. Da die Regierungen nicht in der Lage sind, den stark gespaltenen Kongress zur Erreichung ihrer Ziele zu nutzen, verlassen sie sich auf die weitaus schwächere Macht von Fiat. Tatsächlich leisteten die Reagan-Anhänger durch ein Regierungsmemorandum Pionierarbeit bei der Revolutionstaktik. Sie betrachteten ihre Fusionsrichtlinien als eine Möglichkeit, das Gesetz ohne tatsächliche Gesetzgebung zu ändern. Wie ein besorgter Beobachter es damals ausdrückte: „Unter dem Deckmantel der Regulierung des Ermessensspielraums werden die Kartellgesetze geändert, ohne dass der Kongress davon profitiert.“
Der Fehler dieses Ansatzes liegt auf der Hand: Jede Maßnahme der Exekutive kann von der nächsten Regierung rückgängig gemacht werden. Aber auch bürokratische Maßnahmen können Bestand haben, wenn sie geschickt konzipiert werden. Es gelingt ihnen nicht nur, rechtliche Herausforderungen zu überstehen, sondern sich auch in die Kultur des öffentlichen Dienstes zu integrieren. Im Fall der Fusionsrichtlinien besteht die weitere Hoffnung, dass der populistische Flügel der Republikanischen Partei die Politik aus einer gemeinsamen Sorge um die Macht der Big Tech übernehmen könnte.
Die Biden-Fusionsrichtlinien wurden entwickelt, um zukünftige Versuche, sie zu verdrängen, zu unterstützen. Trotz ihrer radikalen Absichten stellen sie einen Akt der bescheidenen Interpretation gerichtlicher Präzedenzfälle dar. Jede neue Richtlinie wird als getreuer Ausdruck des bestehenden Rechts dargestellt und mit zahlreichen Fußnoten versehen. Das implizite Argument ist, dass die Disziplin des Kartellrechts von innen heraus ausgehöhlt, von Marktfundamentalisten der Chicago School of Economics übernommen und verzerrt wurde. Diese Richtlinien stellen lediglich eine Rückkehr zu den Gesetzen dar, wie sie ursprünglich konzipiert und geschrieben wurden.
Wird dieser Schachzug funktionieren? Wie der Name schon sagt, haben die Richtlinien keine Gesetzeskraft. Über das Schicksal einer Fusionsanfechtung entscheidet letztlich in der Regel ein Bundesrichter. Erst letzte Woche verlor die FTC ihren Versuch, Microsoft davon abzuhalten, seinen 69-Milliarden-Dollar-Deal für den Videospielentwickler Activision abzuschließen. Der Bundesrichter, der gegen die Agentur entschied, ist ein von Biden ernannter Richter.
Kritiker werden auch argumentieren, dass der neue Rahmen von der wirtschaftlichen Realität abgekoppelt sei und warnen, dass er zu höheren Preisen führen werde. Tatsächlich scheint das auf Effizienz ausgerichtete Kartellrecht unter seinen eigenen Bedingungen gescheitert zu sein: Die bisher führende Analyse kommt zu dem Ergebnis, dass Fusionen eher zu einer Erhöhung der Verbraucherpreise als zu einer Senkung geführt haben. Aber in gewisser Hinsicht geht die Fokussierung auf Preiseffekte an der Sache vorbei. Effizienz war der kälteste Maßstab für die Bewertung einer Fusion. Es reduzierte die Amerikaner auf die stilisierte Wirtschaftskarikatur, die als „Verbraucher“ bekannt ist, und betrachtete billige Waren als unser höchstes und einziges Streben. Die neuen Richtlinien bringen ein Stück Menschlichkeit zurück ins Kalkül. Und sie schlagen vor, dass die letzte Frage für die Regierung nicht sein sollte, ob etwas effizient ist, sondern ob es richtig ist.