La Loi Organique de 2001, jamais appliquée depuis sa création, pourrait permettre au nouveau gouvernement d’atténuer les répercussions budgétaires suite à la motion de censure. L’article 45 de la LOLF propose des solutions en cas de non-adoption d’une loi de finances, incluant une loi spéciale pour maintenir la collecte des impôts. Des experts soulignent les implications d’un éventuel ajustement fiscal et les défis constitutionnels associés à cette situation budgétaire complexe.
La Loi Organique de 2001 et son Application Inédite
La loi organique de 2001, qui concerne les lois de finances, n’a jamais été mise en œuvre depuis sa promulgation. Anne-Charlène Bezzina, une experte en droit constitutionnel, décrit la situation comme un « scénario sans précédent » dans une interview accordée à TF1info. Cette disposition pourrait permettre au prochain gouvernement de contenir les impacts budgétaires de la motion de censure, adoptée le mercredi 4 décembre, ayant conduit à la chute du gouvernement Barnier et à la nomination d’un nouveau Premier ministre par Emmanuel Macron. Ce dernier a évoqué cette question lors de son discours de jeudi soir, en mentionnant le projet de ‘loi spéciale’.
Article 45 de la LOLF : Procédures et Conséquences
L’article 45 de la Loi Organique sur les Lois de Finances (LOLF), souvent considéré comme une véritable « constitution financière de l’État », propose deux solutions si le gouvernement ne soumet pas ou ne vote pas une loi de finances à temps. D’abord, le gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale, avant le 11 décembre de l’année précédant le début de l’exercice fiscal, de voter séparément sur la première partie de la loi de finances pour l’année. Cela inclut la collecte des impôts, l’évaluation des recettes, la définition des plafonds de dépenses, ainsi que les données générales de l’équilibre budgétaire. Cependant, le risque que la date du 11 décembre soit dépassée demeure, et l’Assemblée nationale pourrait, dans tous les cas, réitérer son rejet.
Si cette procédure échoue ou n’est pas suivie, le gouvernement doit soumettre, avant le 19 décembre de l’année précédant le début de l’exercice fiscal, un projet de loi spéciale autorisant la poursuite de la collecte des impôts existants, selon les taux en vigueur dans la loi de finances de l’année précédente, et ce, jusqu’à l’adoption de la loi de finances pour l’année suivante. Comme le rappelle le site Vie publique, sans budget au 1er janvier, l’État n’est plus habilité à percevoir des impôts. Le calendrier est serré : la loi spéciale sera discutée selon une procédure accélérée et devra être votée avant le 1er janvier 2025. Après avoir reçu l’autorisation de continuer la collecte des impôts, le gouvernement émettra des décrets ouvrant des crédits uniquement pour les services votés, comme le précise l’article 45.
D’après Vie publique, la promulgation de la loi de finances spéciale et la publication des décrets n’interrompent pas la discussion du projet de loi de finances. Cela n’exempte pas les parlementaires de voter sur un texte correctement rédigé au début de 2025. « Dans les deux scénarios, le problème est donc reporté à l’année prochaine, mais le désastre d’une discontinuité budgétaire est évité », a déclaré Jean-Pierre Camby, docteur en droit, et Jean-Éric Schoettl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, dans une analyse parue sur le site Actu juridique.
« La loi spéciale nous permet de gagner du temps », confirme Benjamin Morel, constitutionnaliste sur LCI. Elle est « conçue pour durer de quatre à six semaines, et non pas pour s’appliquer tout au long de l’année 2025 », précise Éric Coquerel, député de la France Insoumise et président de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale.
Ce projet de loi spécial vise également à « dépolitiser les débats afin qu’ils ne deviennent pas un sujet d’opposition », résume Anne-Charlène Bezzina, auteure de “Cette Constitution qui nous Protège” (éditions XO). Le Rassemblement National (RN) s’est engagé à voter en faveur de ce projet s’il est soumis et examiné. « Cela remet simplement les compteurs à zéro pour renégocier sur des bases acceptables », a estimé Marine Le Pen, présidente du groupe des députés RN, lors d’une interview avec La Tribune.
En raison de l’échec à adopter le projet de budget 2025, qui prévoyait d’indexer l’échelle de l’impôt sur le revenu à l’inflation, près de 400 000 ménages supplémentaires devront payer l’impôt sur le revenu, et environ 18 millions verront leur impôt augmenter en 2025, selon le gouvernement sortant de Michel Barnier. L’exécutif avait donc mis en garde contre les conséquences du rejet du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, sur lequel il serait difficile de revenir.
Interrogé par l’AFP, le Ministère du Budget estime qu’un ajustement de l’échelle de l’impôt sur le revenu dans le cadre d’une « loi spéciale » comporte un « risque d’inconstitutionnalité », car la « nature spéciale de la loi implique qu’il ne peut y avoir de dispositions fiscales autres que celles déjà établies par la loi de finances précédente (de 2024) ». Toutefois, selon Éric Coquerel, « l’échelle de l’impôt sur le revenu peut parfaitement être modifiée » dans le cadre d’une éventuelle loi spéciale. Cette question devrait donc susciter un débat constitutionnel, qui pourrait ne pas être le seul à préoccuper les spécialistes dans les semaines à venir.